Entwicklung der Gemeindelandschaft

Die Bevölkerung des Kantons wächst stetig. Von 2020 bis 2023 nahm die Bevölkerung um 4,2 Prozent zu, ähnlich wie in der Vorperiode. Bei geringen Unterschieden wachsen die Gemeinden im Norden und Westen des Kantons prozentual etwas mehr als in den anderen Regionen. Am meisten Menschen ziehen in die Städte Zürich und Winterthur.

Es gibt zurzeit 160 politische Gemeinden im Kanton Zürich. Seit 2020 haben sich einzig die Politischen Gemeinden Adlikon und Humlikon mit der grösseren Politischen Gemeinde Andelfingen zusammengeschlossen. Die Zahl der Schulgemeinden nahm weiter ab und liegt heute bei 66.

Die Vielfalt der Gemeinden in Grösse, Lage und finanzieller Ausstattung führt zu einer Vielzahl von Organisationsformen wie Zweckverbänden oder Anstalten, in denen die Gemeinden ihre Aufgaben erfüllen. Die Zusammenarbeit ermöglicht vielen, besonders kleineren Gemeinden, dass sie die notwendigen Aufgaben in guter Qualität erfüllen können.

Die Nettoaufwände von Kanton und Gemeinden haben seit der letzten Berichtsperiode wiederum zugenommen. Dies ist unter anderem so wegen der Teuerung, der Krisenereignisse wie der Coronapandemie oder des Kriegs in der Ukraine und eines Anstiegs an öffentlichen Leistungen (z.B. wegen einer höheren Zahl an Schülerinnen und Schülern).

Finanzausgleich

Der kantonale Finanzausgleich erreicht die in der Kantonsverfassung festgelegten Ziele, indem er die grossen Unterschiede in der Ressourcenausstattung der Gemeinden verringert.

Der Unterschied zwischen der höchsten und der niedrigsten Steuerkraft pro Kopf ist gegenüber der letzten Berichtsperiode stabil geblieben. Durch den Finanzausgleich verkleinert sich das Verhältnis von rund 1 zu 11 vor dem Ausgleich auf rund 1 zu 2 nach dem Ausgleich. Dadurch können alle Gemeinden im Kanton ihre notwendigen Aufgaben erfüllen, ohne dass die Unterschiede bei den Steuerfüssen grösser werden.

Ein langfristig beobachteter Trend setzt sich auch in dieser Berichtsperiode fort und verdeutlicht die Notwendigkeit des Finanzausgleichs: In finanzstarken Gemeinden wächst die Steuerkraft stärker als in finanzschwachen Gemeinden.

Aus Sicht des Regierungsrates sorgt der Finanzausgleich weiterhin für die notwendige finanzielle Stabilität der Gemeinden. Der Finanzausgleich erwies sich besonders in den Jahren der Pandemie als Resilienzfaktor für stark betroffene Gemeinden. Der Finanzausgleich erfüllt damit nach wie vor seine gesetzlichen Vorgaben. Seit seinem Inkrafttreten 2012 haben sich Kanton und Gemeinden aber weiterentwickelt. Es gab gesetzliche Anpassungen und Verschiebungen von finanziellen Aufwänden. Das bietet in mehreren Bereichen Anlass für Kritik. Dies zeigt sich in der Stellungnahme des Fachbeirates (vgl. Anhang) und auch in den Anliegen des Postulats KR-Nr. 171/2024 betreffend Braucht der innerkantonale Finanzausgleich eine Auffrischung?. Aufgrund der vielfältigen Veränderungen seit der letzten Revision des Finanzausgleichs hält der Regierungsrat es für angezeigt, die geltenden gesetzlichen Grundlagen zu überprüfen. Dies soll die Grundlage für eine politische Diskussion darüber bieten, ob der Finanzausgleich weiterentwickelt werden soll.

Herausforderung Finanzierung der Siedlungserschliessung

Die Bevölkerung des Kantons Zürich ist in den letzten 15 Jahren um rund 20 Prozent auf 1,6 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner gewachsen. Das hat zu stetig steigenden Investitionsausgaben für die Infrastruktur bei den Gemeinden und beim Kanton geführt. Dabei führten Projekte der Siedlungserschliessung zu einem Anstieg der Landpreise. Das erhöht die Investitionsausgaben für den Kanton, da es keine Gegenfinanzierung dafür gibt.

Die Verschuldung des Kantons steigt und Investitionen müssen priorisiert werden. Der Regierungsrat prüft daher verschiedene Möglichkeiten einer Gegenfinanzierung von Infrastrukturprojekten unter Beizug der Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer. Diese haben sich in den Zürcher Gemeinden seit 2008 mehr als verdreifacht. Die grosse Mehrheit der Kantone in der Schweiz ist bereits an den Erträgen aus der Grundstückgewinnsteuer beteiligt.

Aufgabenteilung

Aus Sicht des Kantons ist die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden unterschiedlich ausgestaltet. Bei den meisten Verbundaufgaben ist der Kanton vorwiegend oder mehrheitlich für die Rechtsetzung zuständig. Vereinzelt kommen dem Kanton und den Gemeinden gleichermassen Rechtsetzungskompetenzen zu. Vollzug und Finanzierung nehmen Kanton und Gemeinden bei den meisten Aufgaben gemeinsam wahr. Es gibt aber auch Aufgaben, die weitgehend von den Gemeinden vollzogen und finanziert werden.

Gegenüber der letzten Berichtsperiode ergaben sich wenige Veränderungen bei der Aufgabenteilung. Die meisten Veränderungen führen zu einer Verschiebung von Aufgaben in Richtung Kanton. Sie verursachen eine Mehrbelastung beim Kanton, die sich sowohl beim Vollzug als auch bei der Finanzierung zeigt. Aus Sicht des Kantons haben die Veränderungen bei der Aufgabenteilung nur geringfügige Auswirkungen auf den Handlungsspielraum der Gemeinden.

Die Ergebnisse aus der nationalen Gemeindeschreiberbefragung zeigen, dass sich aus Sicht der Zürcher Gemeinden die wahrgenommene Autonomie in den letzten Jahren leicht vergrössert hat. Langfristig betrachtet zeigt sich jedoch ein stabiles Autonomieempfinden. Die Zusammenarbeit mit dem Kanton erachten die Gemeinden als positiv. Seit 2005 steigt der gemessene Zufriedenheitswert stetig.

Die Bevölkerungsbefragung zeigt, dass die Einwohnerinnen und Einwohner der Zürcher Gemeinden mit den erbrachten Leistungen zufrieden sind und sie sich wohlfühlen in ihrer Gemeinde. Etwas mehr als die Hälfte der Befragten hält die Steuern jedoch für zu hoch. Wenn eine Gemeinde bestimmte Aufgaben nicht mehr erfüllen kann, soll sie in erster Linie die Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden suchen und weniger eine Privatisierung von öffentlichen Aufgaben.