Gemeindeschreiberbefragung

Der Kanton Zürich hat die Universität Zürich und das Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) beauftragt, einen Studienbericht zu den Zürcher Gemeinden zu verfassen. Die vorliegenden Auswertungen sind dieser Studie entnommen. Im Kontext der Aufgabenteilung zeigen sie die Situation hinsichtlich der Gemeindeautonomie und der Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden und dem Kanton.

Die erwähnte Studie beruht auf den Antworten der nationalen Gemeindeschreiberbefragung 2023 (GSB 2023), die gemeinsam vom Institut für Verwaltungswissenschaften der Universität Lausanne (IDHEAP) und der School of Management and Law der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften durchgeführt wurde. Es ist bereits die siebte Befragung seit 1988.

Die Teilnahmequote an der Befragung 2023 betrug schweizweit hohe 83 Prozent. Die Partizipation im Kanton Zürich mit 89 Prozent liegt sogar noch etwas darüber. 141 von 160 Gemeinden haben an der Befragung teilgenommen.

Die nachfolgenden Ergebnisse geben somit eine nahezu vollständige Sicht der Zürcher Gemeinden aus der Perspektive der Stadt- und Gemeindeschreiberinnen und -schreiber auf die zwei erwähnten Themenschwerpunkte zum Zeitpunkt der Befragung wieder.

In den Gemeinde- und Wirksamkeitsberichten 2009 und 2013 wurde die Sicht der Gemeinden ebenfalls anhand der Umfrageergebnisse der Zürcher Gemeinden aus der nationalen Gemeindeschreiberbefragung des Jahres 2005 bzw. 2009 dargelegt.

Entwicklung der Autonomie

Die Gemeindeautonomie ist keine einheitliche Grösse. Sie variiert von Kanton zu Kanton und von Aufgabenbereich zu Aufgabenbereich. In der öffentlichen Diskussion bleibt sie deshalb oftmals vage. Es ist nicht klar, was genau darunter verstanden wird. Es ist daher entsprechend schwierig, den Grad der Autonomie empirisch zu erfassen. Die vorliegenden Auswertungen konzentrieren sich deshalb auf die auf der Gemeindeebene wahrgenommene Autonomie.

Die Zürcher Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber wurden hierzu jeweils gefragt, wie gross sie ihre Autonomie auf einer Skala von 1 «überhaupt keine Autonomie» bis 10 «sehr grosse Autonomie» beurteilen. Diese Frage wird den Gemeinden seit 1994 gestellt. Dadurch können Entwicklungen über drei Jahrzehnte beobachtet werden.

Aus der folgenden Grafik geht hervor, dass die Zürcher Gemeinden 2023 ihren Autonomiegrad durchschnittlich mit 5.54 einschätzen. Dieser Wert ist höher als in den früheren Befragungen (2009: 4.52 und 2017: 4.67). Im Vergleich zu 1994 und 2005 hingegen ist die wahrgenommene Autonomie ähnlich. Das Autonomieempfinden der Zürcher Gemeinden ist auch grösser als dasjenige der übrigen Gemeinden in der Schweiz. 2009 und 2017 glich sich der Wert zwischenzeitlich an. Der Grund dafür war, dass in der Beurteilung der Zürcher Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber der Autonomiegrad abnahm. Die Durchschnittswerte in den übrigen Kantonen jedoch blieben auf einem nahezu gleichen Niveau.

Der untere Bereich der vorstehenden Grafik stellt die Gemeindeautonomie im Kanton Zürich nach Gemeindegrösse und über die Zeit hinweg dar. Es zeigt sich zum einen, dass in nahezu allen Grössenkategorien das Autonomieempfinden gleich oder grösser ist gegenüber den Befragungen von 2009 und 2017. Zum anderen nimmt tendenziell mit steigender Bevölkerungszahl auch der wahrgenommene Autonomiegrad zu. Allerdings war dies 1994 noch nicht der Fall. Dies deutet darauf hin, dass sich dieser Unterschied in Bezug auf die Gemeindegrösse erst um die Jahrtausendwende einstellte.

Das Ausmass der Gemeindeautonomie dürfte auch in den verschiedenen Politikbereichen unterschiedlich sein. Im Rahmen der Gemeindeschreiberbefragung 2023 wurde deshalb erstmals die Wahrnehmung der Autonomie in 15 unterschiedlichen Aufgabenbereichen abgefragt (vgl. nachfolgende Grafik). Die Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber beurteilten dies wiederum auf einer Skala von 1 bis 10. Die Ergebnisse zeigen, dass im Kanton Zürich die Gemeindeautonomie am grössten im Sport und in der Kultur wahrgenommen wird. Die tiefsten Durchschnittswerte weisen der öffentliche Verkehr und das Gesundheitswesen aus. Im Allgemeinen zeigt sich, dass die Gemeinden des Kantons Zürich über alle Politikbereiche hinweg gesehen ihre Autonomie tendenziell höher einschätzen als in der übrigen Schweiz.

Seit 1994 wird auch die wahrgenommene Veränderung der Gemeindeautonomie im Rahmen der GSB erhoben. Die Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber wurden jeweils gefragt, ob die Autonomie ihrer jeweiligen Gemeinde in den letzten zehn Jahren eher abgenommen hat (-1), gleichgeblieben ist (0) oder eher zugenommen hat (1).

Wie aus der nachfolgenden Grafik ersichtlich ist, zeigen die Ergebnisse zu den Veränderungen der wahrgenommenen Autonomie eine Abnahme. Dies ist in sämtlichen Grössenkategorien zu beobachten. Ausnahmen zeigen sich einzig bei Winterthur und Zürich in den Jahren 2005 und 2009. Diese Einschätzungen stehen im Widerspruch zu den oben erwähnten Ergebnissen.

Bereits in den früheren Befragungen zeigte sich, dass die Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber die Autonomieentwicklung der letzten zehn Jahre deutlich negativer einschätzten als ihren aktuellen Autonomiegrad. Begründet wurde das damit, dass der Einschätzung der Entwicklung eine diffuse allgemeine Tendenz zugrunde liegt, die sich bei der Beurteilung des aktuellen und konkreten Autonomiegrades so jedoch nicht zeigt (vgl. Gemeinde- und Wirksamkeitsbericht 2013, S. 59).

Zusammenarbeit mit dem Kanton

Die Zürcher Gemeinden schätzen die Zusammenarbeit mit dem Kanton insgesamt positiver ein als im Jahr 2017. Die Gemeinden wurden gefragt, wie sich aus ihrer Sicht die Zusammenarbeit mit dem Kanton gestaltet. Die Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber konnten zwischen den folgenden fünf Antworten auswählen: gut (1), eher gut (0.75), mittelmässig (0.5), eher schlecht (0.25) und schlecht (0).

Wie die nachfolgende Grafik zeigt, liegen sowohl für den Kanton Zürich als auch für die übrige Schweiz die Mittelwerte (arithmetisches Mittel) deutlich im positiven Bereich. Im Kanton Zürich ist die Zufriedenheit der Gemeinden von 2017 (0.65) bis 2023 (0.70) leicht angestiegen. Damit befinden sie sich auf dem Niveau der übrigen Schweizer Gemeinden (0.71 im Jahr 2023).

Der Zufriedenheitswert der Gemeinden über die Zusammenarbeit mit dem Kanton stieg über die letzten Jahre stetig. Im Gemeindebericht 2009 des Regierungsrates gaben 57 Prozent der Zürcher Gemeinden an, dass sie mit dem Kanton gut oder eher gut zusammenarbeiten. Der gesamtschweizerische Durchschnitt lag damals bei 66 Prozent und somit 9 Prozentpunkte über dem Zürcher Wert.

Der Zuwachs bei der Zufriedenheit ist breit abgestützt. Das zeigt der Zufriedenheitsgrad mit dem Kanton Zürich nach Gemeindegrösse unterschieden. Nur in den Kleinstgemeinden mit weniger als 1000 Einwohnerinnen und Einwohnern hat die Zufriedenheit leicht abgenommen. Im Gegensatz dazu ist in der Beurteilung der Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber die Zufriedenheit mit der Zusammenarbeit mit dem Kanton in den restlichen Kategorien angestiegen.

Fazit

Aus Sicht der Gemeinden hat sich ihre Autonomie in den letzten Jahren im Mittel etwas erhöht. In der langfristigen Betrachtung zeigt sich jedoch in der Wahrnehmung der befragten Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber ein stabiler Autonomiegrad. Es sind vor allem die grösseren Gemeinden, die ihre Autonomie deutlich grösser einschätzen als Kleinstgemeinden. Insgesamt ist das Autonomieempfinden der Gemeinden im Kanton Zürich etwas höher als in der übrigen Schweiz. Die Zufriedenheit der Gemeinden mit der Zusammenarbeit mit dem Kanton ist seit 2005 kontinuierlich angestiegen. Sie liegt inzwischen im gesamtschweizerischen Durchschnitt. Angesichts der vielen Bereiche, in denen die beiden Staatsebenen ihre Aufgaben teilen (vgl. Kapitel 5.1), ist das eine erfreuliche Entwicklung.