Ziel des Finanzausgleichs

Das Ziel des Finanzausgleichs ist es, dass alle Gemeinden genügend Mittel haben, um ihre notwendigen Aufgaben zu erfüllen. Dabei sollen ihre Steuerfüsse nicht erheblich voneinander abweichen. Um zu beurteilen, ob dieses Ziel erreicht wurde, wird die Spannweite der relativen Steuerkraft sowie der Steuerfüsse herangezogen.

Wenn eine Gemeinde nicht genug Mittel hat, um ihre Aufgaben zu erfüllen, muss der Finanzausgleich diese den Gemeinden zur Verfügung stellen. In der Theorie unterscheidet man zwischen Grund- und Wahlbedarf, also notwendigen und nicht notwendigen Aufgaben. Der Finanzausgleich soll nur den Grundbedarf sicherstellen. Eine eindeutige Abgrenzung zwischen notwendigen und nicht notwendigen Aufgaben ist in der Praxis jedoch kaum möglich.

Steuerkraft

Für die Frage der genügenden Mittelausstattung wird die relative Steuerkraft vor dem Vollzug mit der realtiven Steuerkraft nach dem Vollzug des Finanzausgleichs verglichen. Die Steuerkraft nach Finanzausgleich nennt man berichtigte Steuerkraft. Die Gegenüberstellung zeigt, in welchem Umfang der Finanzausgleich die Ressourcenunterschiede zwischen den Gemeinden vermindert hat.

Die Grafik zeigt, dass die Unterschiede bei der berichtigten Steuerkraft deutlich kleiner sind als bei der Steuerkraft vor Finanzausgleich. Die Spannweite zwischen dem tiefsten und dem höchsten Wert sank 2023 von einem Verhältnis von 1 zu 11 auf ein Verhältnis von 1 zu 2. Der Finanzausgleich hat die Unterschiede also 5,5-mal kleiner gemacht. Mit der Mindestausstattung von 95 Prozent des Kantonsmittels standen 2023 allen Gemeinden mindestens 3891 Franken (2019: 3580 Franken) pro Kopf zur Verfügung.

Dabei verursachte der Finanzausgleich keine Verschiebungen der Rangfolge unter den Gemeinden. So liegt eine Gemeinde, die vor dem Finanzausgleich beispielsweise den Platz 152 belegt hat, auch nach dem Finanzausgleich noch auf Platz 152. Um das Ziel der genügenden Mittelausstattung weiter zu untersuchen, wurde die Bevölkerung zu den Leistungen ihrer Gemeinde befragt. Die Ergebnisse zeigen eine allgemeine Zufriedenheit mit den erbrachten Dienstleistungen. Dies ist ein weiterer Hinweis darauf, dass der Finanzausgleich es den Gemeinden erlaubt, ihre notwendigen Aufgaben zu erfüllen. Die Ergebnisse der Befragung im Detail sind in Kapitel 5.3 erläutert.

Steuerfüsse

Für die Beurteilung der Zielerreichung, ob die Steuerfüsse nach Finanzausgleich nicht erheblich voneinander abweichen, werden sie mit hypothetischen Steuerfüssen verglichen, also mit Steuerfüssen, wie wenn es keinen Finanzausgleich gäbe. Das Verhältnis vom höchsten zum tiefsten Steuerfuss nach Finanzausgleich ist seit 2018 unverändert 1 zu 1,8. Gäbe es keine Abschöpfungen und Beiträge aus dem Finanzausgleich, würde die Spannweite der Steuerfüsse 1 zu 12 betragen (2019: 1 zu 11).

Gemeinden mit Ressourcenzuschüssen haben in der Regel einen deutlich höheren Steuerfuss als Abschöpfungsgemeinden. Der Grund liegt in der tieferen Steuerkraft der Zuschussgemeinden. Mit einem höheren Steuerfuss kann eine Gemeinde ihre Steuerkraft stärker ausschöpfen, um mehr Einnahmen zu generieren. Die Abschöpfungsgemeinden hingegen sind weniger darauf angewiesen, ihre Steuerkraft möglichst auszuschöpfen. Sie können dank dem hohen Einkommensniveau ihrer Bevölkerung auch mit tieferen Steuerfüssen genügend Einnahmen generieren. Eine Ausnahme bei den finanzstarken Gemeinden ist die Stadt Zürich. Sie erhebt seit 2012 einen Steuerfuss von 119 Prozent.

Ohne Finanzausgleich müssten Gemeinden mit Ressourcenzuschüssen einen höheren Steuerfuss festlegen, weil sie mehr Steuereinnahmen benötigten, um ihre Ausgaben zu decken. Bei Abschöpfungsgemeinden wäre es umgekehrt. Deren Steuerfüsse wären niedriger, weil sie keine Steuereinnahmen abgeben müssten.

2023 hätte die Spannweite der Steuerfüsse ohne Finanzausgleich 26 bis 319 Prozent betragen (2019: 32 bis 356 Prozent). Die kleinere Spannweite gegenüber 2019 hat mit dem Wachstum der Steuerkraft der Gemeinden zu tun, sowohl bei den finanzstarken als auch den finanzschwachen Gemeinden. Der Finanzausgleich vermindert die Steuerfussunterschiede damit auf ein politisch akzeptiertes Mass. Nach Ansicht der Mehrheit der befragten Bevölkerung (vgl. Kapitel 5.3) ist die Spannweite der Steuerfüsse nach Finanzausgleich noch immer zu hoch. Aus ihrer Sicht sollten vor allem die Steuerfüsse am oberen Ende der Bandbreite tiefer sein.

Es gibt dennoch keine Anzeichen dafür, dass diese Wirkungsweise in den finanzschwachen Gemeinden den Fehlanreiz setzt, möglichst hohe Steuerfüsse festzulegen, um mehr Ressourcenzuschüsse zu erhalten. Die Steuerfüsse sind seit der Einführung des Finanzausgleichs im Jahr 2012 in den meisten Gemeinden gegenüber dem Vorjahr unverändert geblieben. Jedes Jahr gab es eine schwankende kleine Anzahl an Gemeinden, die ihre Steuerfüsse senkten oder erhöhten. Dabei sind keine relevanten Unterschiede zwischen den finanzschwachen und den finanzstarken Gemeinden festzustellen.

Dieses Muster lässt sich auch in der Berichtsperiode beobachten. 2020 und 2022 hat mit 122 Gemeinden und 2021 mit 138 Gemeinden die Mehrheit ihren Steuerfuss beibehalten. 2020 senkten mehr Gemeinden (29) ihre Steuerfüsse im Vergleich zu jenen, die ihre Steuerfüsse anhoben (11). Die Entwicklung drehte sich 2022, als 28 Gemeinden ihre Steuerfüsse anhoben und 12 Gemeinden sie senkten. 2023 senkten 48 Gemeinden ihre Steuerfüsse. 99 Gemeinden behielten ihre Steuerfüsse bei.

Betrachtet man die Anteile der Bevölkerung mit den höchsten, mittleren und niedrigsten Steuerfüssen, so zeigt sich seit 2012 kaum eine Veränderung. Nur 2 Prozent der Bevölkerung haben sich seither von den niedrigsten und mittleren zu den höheren Steuerfüssen verschoben. Mehr als die Hälfte der Bevölkerung (60 Prozent) hatte 2023 einen Steuerfuss von 110 Prozent oder höher.