Rechtsgrundlagen

Erläuterungen

1.Allgemeines

Sowohl das ZUG als auch das SHG kennen das Verbot der so genannten Abschiebung. Unter welchen Voraussetzungen eine verpönte Abschiebung vorliegt, regeln das ZUG und das SHG in gleicher Weise (vgl. Art. 10 Abs. 1 ZUG und § 40 Abs. 1 SHG). Auch die Sanktionen einer unzulässigen Abschiebung sind in beiden Erlassen ähnlich geregelt. Der Unterschied zwischen Art. 10 ZUG und § 40 SHG besteht zunächst im räumlichen Geltungsbereich. Art. 10 ZUG umfasst nur interkantonale Abschiebungen, d.h. das ZUG kommt zur Anwendung, wenn eine Person in unzulässiger Weise veranlasst wurde, aus ihrem Wohnkanton in einen anderen Kanton zu ziehen. Die behördliche Veranlassung eines Umzuges innerhalb des Kantons Zürich fällt demgegenüber unter § 40 SHG: Welche Bestimmung in einem konkreten Fall zur Anwendung gelangt, ist für das Verfahren, in welchem die Abschiebung geltend zu machen ist, von Bedeutung (vgl. nachfolgend Ziff. 5 und 6). Ein weiterer Unterschied besteht mit Bezug auf die Sanktion, vgl. dazu nachfolgend Ziff. 4.

2.Abschiebung

Eine Abschiebung im Sinne von Art. 10 ZUG bzw. § 40 SHG liegt vor, wenn eine Behörde (welche nicht zwingend die Sozialhilfebehörde sein muss) aktiv auf den Wegzug einer Sozialhilfe beziehenden Person hinwirkt. Das Abschiebungsverbot ist ein Ausfluss der auch bedürftigen Personen ohne Einschränkung garantierten Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV). Daraus ergibt sich, was nach Art. 10 Abs. 1 ZUG bzw. § 40 Abs. 1 SHG unzulässig ist. So können unter eine Abschiebung nach Art. 10 Abs. 1 ZUG bzw. § 40 Abs. 1 SHG beispielsweise behördliche Schikanen oder die Verweigerung notwendiger Hilfe fallen, wenn die betroffene Person dadurch veranlasst wird, aus der bisherigen Gemeinde wegzuziehen. Aber auch Interventionen bei Arbeitgebern oder Vermietern, die auf die Auflösung eines Arbeits- oder Mietvertrages ausgerichtet sind, können eine verpönte Abschiebung darstellen. Zulässig sind hingegen behördliche Unterstützungen beim Wegzug, wenn dieser freiwillig erfolgt und im Interesse der bedürftigen Person liegt.

Keine rechtswidrige Abschiebung liegt vor, wenn die Anwesenheitsbewilligung eines Ausländers oder einer Ausländerin widerrufen oder nicht erneuert wird. Das gleiche gilt für die Verfügung einer Aus- oder Wegweisung (Art. 10 Abs. 3 ZUG, § 40 Abs. 2 SHG).

Grundsätzlich liegt keine Abschiebung vor, wenn die Gemeinde eine obdachlos gewordene oder eine Person mit zu hohen Wohnkosten (betreffend die diesbezüglichen Voraussetzungen vgl. Kapitel 7.2.04) auffordert, auch ausserhalb des Gemeindegebietes eine den Verhältnissen angemessene Wohnung zu suchen. Der Bezug einer kostengünstigen Wohnung liegt in der Regel im Interesse der unterstützten Person, selbst wenn sich die Wohnung in einer anderen Gemeinde befindet. So ist auch nicht zu beanstanden, wenn die Gemeinde der betroffenen Person zuhanden künftiger Vermieter ein Schreiben ausstellt, wonach die Miete durch die Sozialhilfe finanziert wird. Allerdings muss dabei der Mietzins im Sinne einer Obergrenze beziffert werden, wobei die in der Gemeinde geltenden Mietzinsrichtlinien (vgl. Kapitel 7.2.03) zu beachten sind und klar festzuhalten ist, dass bei Wohnungen ausserhalb des eigenen Gemeindegebietes die jeweiligen Mietzinsrichtlinien der betreffenden Gemeinden für eine Kostenübernahme durch die Sozialhilfe massgebend sind.

Dasselbe gilt für Personen, die über keinen Unterstützungswohnsitz mehr verfügen und in einer Kollektiveinrichtung untergebracht sind, ohne dass hierfür ein besonderer Grund, beispielweise eine Betreuungsbedürftigkeit, vorliegt. Dass eine Person über einen längeren Zeitraum über keinen Unterstützungswohnsitz verfügt, widerspricht nicht nur dem Sinn und Zweck der Sozialhilfegesetzgebung, sondern auch den richtig verstandenen Interessen der bedürftigen Person und der betroffenen Gemeinwesen (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2A.420/1999 vom 2. Mai 2000 sowie 8C_223/2010 vom 5. Juli 2010). Es ist daher in der Regel nicht zu beanstanden, wenn die Gemeinde solche Personen auffordert, nach einer eigenen, innerhalb der geltenden Mietzinsrichtlinien liegenden Wohnung zu suchen und sie bei der Suche unterstützt, auch wenn dies bei erfolgreicher Suche möglicherweise zu einem Zuständigkeitswechsel führt.

Allgemein auch nicht als Abschiebung zu werten ist, wenn die Gemeinde Kostengutsprache für eine professionelle Wohnungsvermittlung erteilt, weil eine angemessene Wohnung z.B. wegen einer schwierigen Wohnungsmarktsituation oder der persönlichen Verhältnisse der betroffenen Person, nur schwer zu finden ist. Anders sieht die Situation aus, wenn die Gemeinde dem Wohnungsvermittler den Auftrag erteilt, ausschliesslich ausserhalb des Gemeindegebietes nach Wohnungen zu suchen oder eine Prämie für den Abschluss eines Mietvertrages in einer anderen Gemeinde verspricht.

Immer zu beachten sind dabei die verfassungsmässigen Rechte der betroffenen Person wie z.B. die Niederlassungsfreiheit. Weigert sich die betroffene Person, einen Mietvertrag für eine kostengünstige Wohnung an einem anderen Ort abzuschliessen, obwohl dies in ihrem Interesse liegen würde, kann kein anderer Zwang ausgeübt werden als die im Sozialhilfegesetz vorgesehenen Mittel (Auflagen, Kürzungen etc.).

Hingegen ist von einer Abschiebung auszugehen, wenn eine Gemeinde selbst in einer anderen Gemeinde eine Wohnung mietet, um sie einer von ihr unterstützten Person unbefristet unterzuvermieten. Liegt aber ein befristetes Untermietverhältnis vor bzw. wird die betroffene Person z.B. zur Vermeidung von Obdachlosigkeit in einer von der Wohngemeinde in einer anderen Gemeinde angemieteten Wohnung befristet untergebracht, liegt ein Sonderzweck vor. Der Unterstützungswohnsitz bleibt am bisherigen Ort bestehen (vgl. Kapitel 3.2.01, Ziffer 5.3).

3.Beweispflicht

Mit Bezug auf die Beweislast ist zu bemerken, dass der Kanton bzw. die Gemeinde, der bzw. die eine Abschiebung geltend macht, nachzuweisen hat, dass eine Abschiebung im Sinne von Art. 10 Abs. 1 ZUG bzw. § 40 Abs. 1 SHG vorliegt.

Macht der bisherige Wohnkanton bzw. die bisherige Wohngemeinde allerdings geltend, die behördliche Veranlassung der bedürftigen Person sei in deren Interesse erfolgt, so hat er bzw. sie dies zu beweisen. Dies ergibt sich aus der allgemeinen, auch im Verwaltungsrecht geltenden Beweisregel von Art. 8 ZGB, wonach derjenige das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen hat, der aus ihr Rechte ableitet.

4.Sanktion

Eine Widerhandlung gegen das Verbot der Abschiebung hat im interkantonalen Bereich zur Folge, dass der Unterstützungswohnsitz im bisherigen Wohnkanton bzw. in der bisherigen Wohngemeine solange bestehen bleibt, als die bedürftige Person ihn ohne behördlichen Einfluss beibehalten hätte, allerdings nicht länger als fünf Jahre (Art. 10 Abs. 2 ZUG). Bei einer innerkantonalen Abschiebung nach § 40 SHG kann demgegenüber in der neuen Gemeinde zwar ein Unterstützungswohnsitz begründet werden, die fehlbare Gemeinde bleibt aber für die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe so lange ersatzpflichtig, als die betroffene Person diese Gemeinde ohne den behördlichen Einfluss voraussichtlich nicht verlassen hätte, längstens aber während fünf Jahren (§ 43 SHG).

Bei der Bemessung dieser Zeit ist zum einen das bisherige Umzugsverhalten der unterstützten Person zu berücksichtigen. So ist bei einer Abschiebung nach Art. 10 ZUG zu prüfen, ob sie während längerer Zeit im gleichen Kanton wohnte oder ob sie schon öfters Arbeitsplatz und/oder Wohnort über die Kantonsgrenzen hinaus gewechselt hat. Bei einer Abschiebung nach § 40 SHG ist entsprechend zu prüfen, ob die unterstützte Person längere Zeit in der Gemeinde wohnhaft war oder ob sie öfters ihren Wohnort gewechselt hat, sei dies innerhalb des Kantons Zürich oder auch über die Kantonsgrenzen hinweg. Als weiteres Kriterium für die Bemessung des Zeitraumes, innerhalb welchen der frühere Unterstützungswohnsitz bestehen bleibt, ist das Mass des behördlichen Verschuldens zu berücksichtigen.

Liegt eine verpönte Abschiebung nach Art. 10 ZUG vor, gilt der neue Wohnkanton bzw. die neue Wohngemeinde als Aufenthaltskanton bzw. als Aufenthaltsgemeinde. Sie führen den Unterstützungsfall, können aber die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe vom bisherigen Wohnkanton bzw. von der bisherigen Wohngemeinde zurückfordern. Bei einer Abschiebung nach § 43 SHG wird in der neuen Wohngemeinde ein Unterstützungswohnsitz begründet (soweit die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind, vgl. dazu Kapitel 3.2.01), die bisherige Wohngemeinde wird aber kostenersatzpflichtig.

5.Verfahren nach ZUG

5.1.Richtigstellungsbegehren nach Art. 28 Abs. 2 ZUG

Das Entdecken einer Abschiebung im Sinne von Art. 10 ZUG stellt einen besonderen Richtigstellungsgrund dar. Stellt ein Kanton fest, dass eine hilfebedürftige Person von ihrem bisherigen Wohnkanton in unzulässiger Weise zum Wegzug veranlasst wurde, kann er ein Richtigstellungsbegehren im Sinne von Art. 28 Abs. 2 ZUG stellen. Diese Richtigstellung ist nicht an die Voraussetzungen für eine Richtigstellung nach Art. 28 Abs. 1 ZUG gebunden (vgl. zur Richtigstellung nach Art. 28 Abs. 1 ZUG Kapitel 18.2.07).

Mit dem Richtigstellungsbegehren nach Art. 28 Abs. 2 ZUG kann der von einer Abschiebung betroffene Kanton die Feststellung verlangen, dass die bedürftige Person trotz des Wegzuges ihren Unterstützungswohnsitz am bisherigen Wohnort während einer bestimmten Dauer beibehält und der Kanton, in dem sie nun tatsächlich wohnt, während dieser Zeit lediglich Aufenthaltskanton ist.

Eine Richtigstellung im Sinne von Art. 28 Abs. 2 ZUG kann jeder Kanton verlangen, der daran ein Interesse hat. In der Regel wird dies der vermeintlich neue Wohnkanton sein, der feststellt, dass die bedürftige Person von einer Behörde des bisherigen Wohnkantons in unzulässiger Weise zum Wegzug veranlasst wurde. Aber auch der neue Aufenthaltskanton kann ein Interesse an einer Richtigstellung haben.

5.2.Innerkantonales Vorgehen zur Geltendmachung einer Abschiebung nach ZUG

Ist eine zürcherische Gemeinde der Ansicht, eine bedürftige Person sei durch eine ausserkantonale Behörde in unzulässiger Weise abgeschoben worden, hat sie dies so bald als möglich dem Kantonalen Sozialamt unter Beilage von sachdienlichen Unterlagen, die eine Abschiebung zu beweisen vermögen, mitzuteilen. Dabei hat sie auch Ausführungen darüber zu machen, ob und gegebenenfalls wann die bedürftige Person ohne den behördlichen Einfluss voraussichtlich ihren früheren Wohnort verlassen hätte (vgl. dazu vorstehend Ziff. 4). Bestehen keinerlei Anzeichen dafür, dass sie ohne behördlichen Einfluss ihren Wohnort verlassen hätte, ist von einer Weiterdauer des früheren Wohnsitzes während fünf Jahren auszugehen (vgl. Art. 10 Abs. 2 ZUG). Das Kantonale Sozialamt prüft den geltend gemachten Sachverhalt und die vorgelegten Unterlagen. Kommt es ebenfalls zum Schluss, dass eine Abschiebung vorliegen könnte, stellt es ein Richtigstellungsbegehren im Sinne von Art. 28 Abs. 2 ZUG.

5.3.Einsprache

Gegen das Richtigstellungsbegehren kann der betroffene Kanton innert 30 Tagen seit Erhalt Einsprache gemäss Art. 33 ZUG erheben (vgl. dazu Kapitel 18.2.06).

5.4.Kostenersatz

Wurde das Vorliegen einer Abschiebung rechtskräftig festgestellt, kann die zürcherische Gemeinde die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe dem fehlbaren Kanton weiterverrechnen. Die Abrechnung erfolgt dabei nach den Grundsätzen von Art. 32 ZUG (vgl. Kapitel 18.2.05).

6.Verfahren nach SHG

6.1.Verfahren zur Festlegung der Zuständigkeit nach § 9 lit. e SHG

Ist eine zürcherische Gemeinde der Ansicht, eine andere zürcherische Gemeinde habe eine unzulässige Abschiebung begangen, hat sie mit dieser zunächst Kontakt aufzunehmen, um den Sachverhalt zu klären und gegebenenfalls eine Einigung betreffend einen Kostenersatz zu erzielen. Kommt keine Einigung zustande, kann die von der mutmasslichen Abschiebung betroffene Gemeinde beim Kantonalen Sozialamt ein Begehren um Festlegung der Zuständigkeit im Sinne von § 9 lit. e SHG stellen. Das Begehren muss einen Antrag, die Schilderung des Sachverhaltes und eine rechtliche Beurteilung enthalten. Insbesondere sind auch Ausführungen darüber zu machen, ob und gegebenenfalls wann die bedürftige Person ohne den behördlichen Einfluss voraussichtlich ihren früheren Wohnort verlassen hätte (vgl. dazu vorstehend Ziff. 4). Zum Ablauf des Verfahrens und zu den Rechtsmitteln vgl. Kapitel 3.3.01.

6.2.Kostenersatz

Liegt eine verpönte Abschiebung vor, wird dies in der Zuständigkeitsverfügung des Kantonalen Sozialamtes entsprechend festgestellt. Gleichzeitig wird verfügt, bis zu welchem Zeitpunkt die fehlbare Gemeinde den Kostenersatz zu leisten hat. Die Abrechnung erfolgt direkt zwischen den beteiligten Gemeinden, d.h. die Zahlungen gehen nicht über das Kantonale Sozialamt.

Rechtsprechung

Abschiebung nach ZUG:

Entscheid des (ehemaligen) Beschwerdedienstes des EJPD vom 10. März 2005, Rek. U4-0320546 (vgl. Anlage): Das Abschiebungsverbot ist ein Ausfluss der auch dem Bedürftigen uneingeschränkt garantierten Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV). Daraus ergibt sich, was nach Art. 10 Abs. 1 ZUG verboten und was erlaubt ist. Als unzulässig erachtet es die Lehre vor allem, den Bedürftigen aus dem Kanton auszuweisen oder ihn durch behördliche Schikanen zum Wegzug zu veranlassen. Aber auch behördliche Interventionen bei Arbeitgebern oder Vermietern mit dem Zwecke, sie zur Auflösung eines Arbeits- oder Mietvertrages zu veranlassen, gelten als verpönt und sind verboten. Untersagt ist schliesslich das Angebot einer Umzugsunterstützung, um den Bedürftigen zu einem Wegzug zu veranlassen. Nach dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 ZUG ist es hingegen erlaubt, einen im Interesse des Bedürftigen liegenden Wegzug zu veranlassen. Auch einen freiwilligen Wegzug begünstigen dürfen die Behörden, allerdings nur dann, wenn sie im Rahmen ihrer eigenen fürsorgerechtlichen Vorschriften und Grundsätze davon überzeugt sind, dass der Wegzug fürsorgerisch zweckmässig ist, das heisst sich die wirtschaftliche Lage oder wenigstens die persönlichen Verhältnisse des oder der Betroffenen voraussichtlich verbessern werden (vgl. W. Thomet, a.a.O., Rz. 157/158).

Abschiebung nach SHG:

VB.2018.00660: Wenn eine Person zur Vermeidung von Obdachlosigkeit vorübergehend, d.h. von vornherein für eine kurze Zeit befristet bei Verwandten oder Bekannten in einer anderen Gemeinde Unterschlupf nimmt, verlässt sie das Gebiet der Wohngemeinde zu einem bestimmten Zweck, und der Unterstützungswohnsitz endet nicht (§ 38 Abs. 3 SHG). Diese Ausnahme trifft vorliegend zu (E. 3.3 ff.). Die Beschwerdegegnerin verfügte über genügend Hinweise auf die Notlage des Beschwerdeführers - insbesondere eine Meldung der KESB, wonach der Beschwerdeführer persönliche und allenfalls wirtschaftliche Hilfe benötigte - und wäre gar ohne schriftliches Gesuch des Beschwerdeführers verpflichtet gewesen, ihn persönlich und ab April 2018 auch wirtschaftlich zu unterstützen. Das Verhalten der Beschwerdegegnerin stellt eine verbotene Abschiebung dar (E. 3.7). Unter Würdigung dieser Umstände bestand der Unterstützungswohnsitz des Beschwerdeführers in der Gemeinde der Beschwerdegegnerin weiterhin, auch wenn sich der Beschwerdeführer mehrheitlich in einer anderen Gemeinde aufhielt (E. 3.8).

VB.2008.00424: (Der Hilfeempfänger war in einer Gemeinde angemeldet, wo er nur über einen Untermietvertrag bei seiner Tochter verfügte, mietete aber in einer anderen Gemeinde eine 3-Zimmerwohnung, wo er als Wochenaufenthalter angemeldet war. Die Sozialbehörde seiner Wohnsitzgemeinde erteilte ihm die Weisung, seine Melde- und Wohnverhältnisse innert eines Monats einander anzugleichen; andernfalls werde die wirtschaftliche Hilfe eingestellt. Da er dies erst einen Monat später tat, wurde die wirtschaftliche Hilfe für einen Monat eingestellt. Der Bezirksrat hob die Weisung wegen Verletzung des Abschiebeverbots auf, wogegen sich die Beschwerde der Unterstützungswohngemeinde richtet.) Rechtsgrundlagen der wirtschaftlichen Hilfe und deren Einstellung sowie des unterstützungsrechtlichen Wohnsitzes (E. 2). Die Weisung verstösst an sich nicht gegen das Abschiebeverbot, wird doch dem Hilfeempfänger grundsätzlich die Wahl des Wohnsitzes belassen. Die Frist von nur einem Monat ist aber angesichts der einzuhaltenden Kündigungsfrist unverhältnismässig (E. 3.3).

VB.2003.00119: Es ist zulässig, den Wohnungsmarkt der umliegenden Gemeinden zu berücksichtigen, wenn in der Wohnsitzgemeinde kein Angebot an Wohnungen in der entsprechenden Preislage besteht. Dies stellt keine unzulässige Abschiebung dar (E. 4c; Verweis auf VB.2002.00209).

VB.2002.00309: Der Miteinbezug des Wohnungsmarktes umliegender Gemeinden stellt keine unzulässige «Abschiebung» dar. Wenn es sich – wie die Beschwerdeführenden behaupten – als unmöglich erweist, auf dem Gebiet der Beschwerdegegnerin innert nützlicher Frist eine 2 ½ - Zimmerwohnung zu einem Preis in der genannten Grössenordnung oder jedenfalls zu einem wesentlich günstigeren als den von ihnen damals bezahlten Zins von Fr. 2'341.-- zu finden, jedoch ein entsprechendes Angebot in anderen Gemeinden des Bezirks vorhanden ist, so kann von den unterstützungsbedürftigen Personen – jedenfalls in Verhältnissen, wie sie in einer Landgemeinde und namentlich im Bezirk Y bestehen – erwartet werden, dass sie den Wegzug in eine andere Gemeinde der gleichen Region in Kauf nehmen. Ein auf dieser Erwartung beruhendes Vorgehen der bisherigen Wohnsitzgemeinde verstösst nicht gegen das Abschiebeverbot von § 40 Abs. 1 SHG. Mit ”Veranlassen” im Sinn von § 40 Abs. 1 SHG ist ein behördliches Verhalten gemeint, das aktiv auf den Wegzug von Fürsorgebedürftigen ausgerichtet ist. Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte für ein derartiges Verhalten der Beschwerdegegnerin bzw. ihrer Fürsorgebehörde. (E. 3f).

Verfügungen der Sicherheitsdirektion (heute Kantonales Sozialamt) vgl. Anlage.