Rechtsgrundlagen

§ 24a SHG

Erläuterungen

1.Allgemeines

Als sozialhilferechtliche Sanktion will die in § 24a SHG vorgesehene Leistungseinstellung ein Fehlverhalten der betroffenen Person in ähnlicher Weise wie eine Strafe sanktionieren. Das Fehlverhalten besteht darin, dass sie sich beharrlich weigert, jegliche Selbsthilfe wahrzu-nehmen und sie dadurch verhindert, mögliche Einnahmen zu erzielen. Bei einer Leistungs-einstellung nach § 24a SHG geht es also um Fälle, in denen eine Person zwar arbeiten oder möglicherweise Anspruch auf ein Ersatzeinkommen haben könnte, eine konkrete Erwerbs-möglichkeit aber nicht zur Verfügung steht oder der Anspruch auf ein Ersatzeinkommen un-gewiss ist. In Fällen von § 24a SHG ist die betroffene Person somit im Moment nicht in der Lage, ihre Notlage selbst zu beheben. Sie könnte aber Schritte unternehmen, um sich künftig selbst unterhalten zu können, unterlässt dies jedoch aus nicht zu rechtfertigenden Gründen. Ein solches, geradezu mutwilliges Verhalten wird sanktioniert, indem gestützt auf § 24a SHG vom grundsätzlichen Anspruch auf ordentliche Sozialhilfeleistungen abgewichen wird und die Leistungen je nach Schwere des Verschuldens bis auf das Existenzminimum nach Art. 12 BV reduziert werden. Die Sanktionsnorm von § 24a SHG untersteht den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Prin-zipien: Gesetzmässigkeit, Grundsatz der Rechtsgleichheit, Grundsatz von Treu und Glauben und Verhältnismässigkeit (vgl. Kapitel 1.1.02). Bei der Leistungseinstellung sind die berechtigten Interessen von Minderjährigen angemes-sen zu berücksichtigen.

2.Abgrenzung zu weiteren Gründen für eine Leistungseinstellung

Von einer Leistungseinstellung als Sanktion klar zu unterscheiden sind Leistungseinstellun-gen oder -verweigerungen, die ihren Grund in einem fehlenden oder nicht ausgewiesenen Sozialhilfeanspruch haben. So kann eine Leistungseinstellung bei einer laufenden Unterstüt-zung oder die Leistungsverweigerung bei der Einreichung eines Unterstützungsgesuches wegen Verletzung der Subsidiarität (vgl. Kapitel 14.3.02) oder mangels nachgewiesener Be-dürftigkeit (vgl. Kapitel 14.3.03) erfolgen. Liegt ein solcher Sachverhalt vor, muss nicht nach § 24a SHG vorgegangen werden.

2.1. Leistungseinstellung wegen Verletzung der Subsidiarität: Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe besteht nur, wenn und soweit die bedürftige Person sich nicht selber helfen kann oder wenn Hilfe von dritter Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhält-lich ist. Die hilfesuchende Person hat alles Zumutbare zu unternehmen, um eine Notlage aus eigenen Kräften abzuwenden oder zu beheben (vgl. Kapitel 5.1.03). Kommt sie dieser Ver-pflichtung nicht nach, indem sie z.B. eine ihr mögliche, zumutbare und konkret zur Verfügung stehende Arbeit nicht annimmt oder einen ihr zustehenden, bezifferbaren und durchsetzba-ren Rechtsanspruch auf ein Ersatzeinkommen nicht geltend macht, kann eine (Teil-) Einstel-lung von Unterstützungsleistungen wegen Verletzung des Subsidiaritätsprinzips zulässig sein (SKOS-Richtlinien, Kapitel A.8.3, vgl. Kapitel 14.3.02). 2.2. Leistungseinstellung mangels nachgewiesener Bedürftigkeit: Die Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe setzt Bedürftigkeit voraus. Weigert sich eine Hilfe su-chende Person, die zur Bedarfsbemessung notwendigen Angaben zu machen und Unterla-gen vorzulegen, obwohl sie dazu ermahnt und über die Konsequenzen schriftlich informiert wurde, kann ein allfälliger Anspruch auf Sozialhilfeleistungen nicht geprüft werden. In sol-chen Fällen kann die wirtschaftliche Hilfe bei laufender Unterstützung eingestellt bzw. kann auf ein Gesuch um Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen nicht eingetreten werden (SKOS-Richtlinien A.8.3, vgl. Kapitel 14.3.03).

3.Voraussetzungen

Die Leistungseinstellung als Sanktion stellt einen einschneidenden Eingriff in die Rechtsposi-tion der betroffenen Person dar. Sie setzt zunächst voraus, dass die betroffene Person mit einem Auflagenbeschluss aufgefordert wurde, eine zumutbare Arbeit aufzunehmen bzw. ein ihr zustehenden Ersatzeinkommen (z.B. Arbeitslosentaggelder) geltend zu machen (vgl. da-zu Kapitel 14.1 02). Weiter setzt die Leistungseinstellung nach § 24a SHG voraus, dass der betroffenen Person die Leistungen rechtskräftig gekürzt wurden (vgl. dazu Kapitel 14.2.01). Erfüllt die betroffene Person trotz Kürzung der Leistungen die Auflage nicht, muss ihr eine angemessene Frist angesetzt werden, um die Auflage doch noch zu erfüllen. Gleichzeitig muss ihr angedroht werden, dass die Leistungen in einem bestimmten Umfang, maximal bis zu der von Art. 12 BV geschützten Grenze des Existenzminimums, eingestellt werden, wenn sie diese Frist ungenutzt verstreichen lässt. Die Fristansetzung und Androhung der Leis-tungseinstellung müssen nicht in Verfügungsform erlassen werden, es genügt eine schriftli-che Mitteilung. Sind diese drei Voraussetzungen erfüllt, kann die Sozialbehörde eine Leistungseinstellung prüfen.

4.Prüfung der Leistungseinstellung und Beschlussfassung

Da die Leistungseinstellung einen erheblichen Eingriff darstellt, spielt hier das Verhältnis-mässigkeitsprinzip eine grosse Rolle. Vor der Beschlussfassung sind daher die Verhältnisse nochmals zu prüfen. Folgende Fragen sind – sofern dies nicht bereits geschehen ist – zu klä-ren und es ist der betroffenen Person die Gelegenheit zu geben, sich dazu zu äussern (die Beantwortung folgender Fragen hilft auch bei der Entscheidung, ob eingestellt werden soll und bei der Begründung der Sanktion):

• Ist die Auflage bzw. die Weisung in Form eines Beschlusses ergangen und ist der Be-schluss unangefochten geblieben oder in einem Rechtsmittelverfahren bestätigt wor-den?
• War die Auflage bzw. Weisung zumutbar?
• Weshalb hat die betroffene Person die Anordnung nicht erfüllt? Gibt es nachvollziehbare Gründe? Konnte sie objektiv der Forderung der Sozialbehörde nachkommen oder war es ihr aufgrund ihrer psychischen oder physischen Verfassung nicht möglich, der Aufla-ge Folge zu leisten? Gibt es nachvollziehbare Hinderungsgründe? War die Auflage oder Weisung geeignet, die Situation der unterstützten Person zu verbessern?
• Wurde eine Kürzung der Leistung beschlossen und ist der Kürzungsbeschluss in Rechtskraft erwachsen?
• Wurde der betroffenen Person eine zweite Frist zur Erfüllung der Auflage bzw. Weisung angesetzt und wurde die Einstellung schriftlich angedroht? War sich die betroffene Per-son bewusst, welche Folgen ihr Tun oder Unterlassen haben wird? Kommt man zum Schluss, dass eine Einstellung grundsätzlich angemessen und zulässig ist, stellt sich die Frage, nach dem Umfang der Einstellung:
• Wie schwer wiegt das Verschulden der betroffenen Person?
• In welchem Umfang könnte ein Erwerbseinkommen erzielt bzw. ein Ersatzeinkommen den Lebensunterhalts decken?
• Sind Kinder von der Einstellung betroffen? Würde das Erwerbseinkommen bzw. das Ersatzeinkommen nur einen Teil des Lebensunter-halts decken, darf die Einstellung nur in dem Umfang erfolgen, in welchem die betroffene Person Einnahmen erzielen könnte. Die im konkreten Fall verhältnismässige Einstellung ist in Form eines anfechtbaren Be-schlusses zu erlassen. Bei einem allfälligen neuen Gesuch ist zu prüfen, ob die betroffene Person die Auflagen, die vorgängig zur Leistungseinstellung führten, nunmehr zu erfüllen bereit ist oder ob Gründe vorliegen, die sie an der Erfüllung dieser Auflagen hindern. Ist weder das eine noch das an-dere der Fall, kann die Sozialbehörde einen Nichteintretensentscheid erlassen.

Rechtsprechung

VB 2013.00150: Die Leistungseinstellung wegen Verweigerung einer zumutbaren Arbeit oder Geltendmachung eines Ersatzeinkommens kann nur im Umfang des Einkommens, das der Hilfesuchende wegen seines Verhaltens nicht erzielt, erfolgen (VGr, 20. Mai 2010, VB.2010.00078, E. 6.1 [nicht publiziert]). Die gänzliche Einstellung von Unterstützungsleis-tungen soll zudem gerade nicht als Sanktion dienen, sondern ist nur bei Verletzung der Sub-sidiarität zulässig, was sich aus Kap. A.8-6 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe ergibt (4. Ausgabe April 2005, Nachtrag 12/12) (E. 3.3). Der Austritt des Be-schwerdegegners 1 aus dem Arbeitseinsatzprogramm war mit der Kürzung des Grundbe-darfs "abgeurteilt". Die spätere Leistungseinstellung konnte nicht nochmals damit begründet werden (E. 5.2). VB 2013.00120: Dem Beschwerdeführer wurde die wirtschaftliche Hilfe eingestellt, nachdem ihm zum zweiten Mal eine Stelle in einem Arbeitsprogramm aufgrund Unpünktlichkeit bzw. unentschuldigter Absenzen fristlos gekündigt worden war (E. 3). Die Weisung, an einem Ar-beitsintegrationsprogramm teilzunehmen, ist vorliegend als zulässig zu erachten, da es sich um eine zumutbare, wenn auch nicht genügend herausfordernde Arbeit handelt und der Be-schwerdeführer dafür entschädigt wird und sich seine Lage durch die Teilnahme verbessern kann (E. 4). Der Beschwerdeführer ist der Weisung nicht genügend nachgekommen, wes-halb sich der Schluss rechtfertigt, es liege keine Notlage im Sinn von Art. 12 BV vor. Denn zur Annahme einer solchen Notlage ist auch vorausgesetzt, dass die betroffene Person nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen (E. 5.1-3). Durch die Teilnahme an dem Arbeitsprogramm könnte der Beschwerdeführer mindestens teilweise ein Erwerbseinkommen erzielen und damit die Notlage zumindest mildern (E. 5.4). Die Sozialbehörde ist allerdings nur berechtigt, Leistungen im Umfang jenes Einkommens einzustellen, das der Beschwerdeführer wegen seines Verhaltens und der daraus resultierenden Kündigung nicht erzielte. Die gänzliche Einstellung von Unterstützungsleistungen soll gerade nicht als Sanktion dienen, sondern ist nur bei Verletzung der Subsidiarität zulässig (E. 5.5) VB 2012.00208: rückwirkende Einstellung der Unterstützungsleistungen. Die wirtschaftliche Hilfe kann mit Auflagen und Weisungen verbunden werden (E. 2.2). Auflagen betreffend die Mitwirkung eines Sozialhilfeempfängers bei der Abklärung seiner Einkommensverhältnisse haben in der Regel keinen Nachteil zur Folge, der sich später voraussichtlich nicht mehr be-heben lässt; daher sind sie nicht mittels Verfügung zu treffen (E. 3). Da die vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen unvollständig waren, hat er seine Mitwirkungspflicht verletzt. Nachdem die Frist zur Einreichung der Dokumente abgelaufen war und der Beschwerdeführer nicht mehr kontaktiert werden konnte, erfolgte die rückwir-kende Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe aufgrund fehlenden Nachweises der Mittellosig-keit zu Recht (E. 4.4). VB.2011.00763: Rechtsgrundlagen betreffend mit der wirtschaftlichen Hilfe verbundene Auf-lagen und Weisungen (E. 2). Bei der Beurteilung der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers durfte sich die Beschwerdegegnerin auf die rechtskräftige Verfügung der Sozialversiche-rungsanstalt stützen (E. 4.1). Der Beschwerdeführer wurde mit der streitbetroffenen Auflage zu 13 Einsätzen bei einem Arbeitgeber des sekundären Arbeitsmarkts aufgefordert, was mit

dem ärztlich attestierten Umfang der Arbeitsfähigkeit vereinbar ist. Die Auflage erweist sich als zumutbar (E. 4.2). Die Anrechnung der Einnahmen aus den streitbetroffenen Einsätzen in Höhe von Fr. 780.- an den Grundbedarf stellt eine teilweise Einstellung der Sozialhilfeleis-tungen dar, die nach Massgabe von § 24a SHG zulässig ist (E. 4.3). VB.2011.00499: Nach § 24 a Abs. 1 SHG sind die Leistungen ausnahmsweise ganz oder teilweise einzustellen, wenn der Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltend-machung eines Ersatzeinkommens verweigert oder ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden sind (lit. a und b). Unter die zumutbare Arbeit fallen dabei auch zumutbare Eingliede-rungsmassnahmen mit der Möglichkeit, einen Verdienst zu erzielen (Weisung des Regie-rungsrats vom 23. August 2006, ABl 2006 S. 1105 ff., 1113). Aus diesen Bestimmungen darf indessen nicht abgeleitet werden, die wirtschaftliche Hilfe dürfe bei der Missachtung von An-ordnungen lediglich gekürzt, das heisst unter keinen Umständen vollständig eingestellt wer-den. Geht es um die Missachtung von Anordnungen, die geeignet sind, die Lage des Hilfe-empfängers zu verbessern, ist eine vollständige Einstellung der Leistungen allenfalls zuläs-sig, wenn sich der Hilfeempfänger beharrlich weigert, eine ihm zumutbare Arbeitsstelle zu suchen und anzutreten; diesfalls rechtfertigt sich der Schluss, es liege keine Notlage im Sinn von Art. 12 der Bundesverfassung (BV) vor. Denn zur Annahme einer solchen Notlage, die den verfassungsrechtlichen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe auslöst, genügt es nicht, dass die betroffene Person in Not gerät. Sie muss zusätzlich nicht in der Lage sein, für sich zu sorgen. Die Bestimmung von § 24a Abs. 1 lit. a sieht für genau diesen Fall die Einstellung der Leistungen als Sanktion ausdrücklich vor. Geht es dagegen um die Missachtung von An-ordnungen, die auf die Abklärung der für die Gewährung und Bemessung von Sozialhilfe massgebenden Verhältnisse abzielen, kann sich die Verweigerung oder die Einstellung von Sozialhilfe allenfalls dann rechtfertigen, wenn wegen der Missachtung der verfahrensleiten-den Anordnung bestehende erhebliche Zweifel an der Bedürftigkeit nicht beseitigt werden können (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. A.8-4; RB 2004 Nr. 53 [VGr, 2. Dezember 2004, VB.2004.00412], E. 3.2; VGr, 12. Juli 2007, VB.2007.00176, E. 2.2; VGr, 8. Juli 2009, VB.2009.00244, E. 2.2). Wenn Sozialhilfeleistungen unter den dargelegten engen Voraus-setzungen eingestellt werden, ist dies auch insofern verfassungsrechtlich unbedenklich, als es die betroffene Person unter solchen Umständen in der Hand hat, die Wiederaufnahme der Sozialhilfe durch ein kooperatives Verhalten herbeizuführen (vgl. RB 2004 Nr. 53 [VGr, 2. Dezember 2004, VB.2004.00412], E. 3.2). VB.2011.00017: Die Kürzung oder Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe muss durch eine an-fechtbare Verfügung erfolgen (E. 4.2). Vorliegend mangelt es an einer Verfügung, die Grund-lage für die vorgenommene Kürzung bilden konnte. Es war unzulässig, nicht mehr den vollen Grundbedarf auszurichten (E. 4.3). Mangels einer vorgängigen rechtmässigen Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe war auch deren Einstellung unzulässig (E. 4.4). VB.2009.00262: Die Sozialhilfeleistungen sind angemessen zu kürzen, wenn der Hilfesu-chende gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, kei-ne oder falsche Auskunft über seine Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in seine Unter-lagen verweigert. Er muss vorgängig schriftlich auf die Möglichkeit der Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1–3 und lit. b SHG). Vom grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen kann ausnahmsweise und unter Berücksichtigung

von Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) abgewichen werden. Die Leis-tungen sind ganz oder teilweise einzustellen, wenn der Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert, ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden sind und ihm schriftlich und unter Androhung der Leistungsein-stellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit bzw. zur Geltendmachung eines Ersatz-einkommens angesetzt worden ist (§ 24a Abs. 1 SHG). Das Verwaltungsgericht hat schon zur früheren Fassung des Sozialhilfegesetzes, welche die Möglichkeit einer Leistungseinstel-lung im Zusammenhang mit der Missachtung von Weisungen nicht ausdrücklich erwähnte, erkannt, dass sich eine Einstellung rechtfertigen könne, wenn sich der Hilfeempfänger über Anordnungen, die geeignet sind, seine Lage zu verbessern, oder die auf die Abklärung der für die Ermittlung des Bedarfs massgebenden Verhältnisse abzielen, beharrlich hinwegsetzt (RB 2004 Nr. 53). Nach Inkrafttreten von § 24a SHG hat es an dieser Rechtsprechung fest-gehalten, die unter den genannten Voraussetzungen eine Leistungseinstellung auch in Fäl-len rechtfertigen könne, welche nicht unter den Tatbestand von § 24a Abs. 1 lit. a SHG fallen (VGr, 7. Februar 2008, VB.2007.00465, E. 4.2). Sodann ist es nach der verwaltungsgerichtli-chen Rechtsprechung zulässig, Sozialhilfeempfängern, welche in einem ihnen zumutbaren Arbeitsintegrationsprojekt nicht oder ungenügend mitwirken, ein fiktives Einkommen anzu-rechnen, was auf eine teilweise Leistungseinstellung hinausläuft (vgl. RB 2007 Nr. 49). VB.2009.00244: Rechtsgrundlagen der Kürzung und Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe. Bei der Einstellung braucht es sich nicht um eine eigentliche Sanktion zu handeln; sie kann namentlich Folge des nicht erstellten Sachverhalts, konkret der nicht erstellten Bedürftigkeit, sein (E. 2.2). VB.2008.00206: Rechtsgrundlagen der wirtschaftlichen Hilfe und deren Einstellung (E. 2). Dem Beschwerdeführer wurde vorgängig mehrfach schriftlich angedroht, dass die Nichtbe-folgung der Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm teilzunehmen, die Einstellung der Sozialunterstützung zur Folge habe (E. 4.2). Die Auflage kann trotz unbenutzt abgelau-fener Einsprachefrist auf ihre Recht- bzw. Verhältnismässigkeit hin überprüft werden (E. 4.3). Sie war verhältnismässig, da damals noch nicht feststand, ob der Beschwerdeführer in dem Unternehmen, in dem er ein Praktikum absolvierte, eine Lehre werde machen können. Die Teilnahme am Programm hätte eine bessere Entlöhnung zur Folge gehabt und auch eine IV-Abklärung erlaubt; sie wäre im Übrigen einem Lehrantritt bei dem vom Beschwerdeführer bevorzugten Unternehmen nicht entgegengestanden (E. 4.5). VB.2007.00465: Die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe als Sanktion im Sinn von § 24 SHG (in der Fassung vom 4. November 2002) bzw. im Sinn von § 24a SHG (in der ab 1. Januar 2008 geltenden Fassung) ist ohne vorgängige Androhung unzulässig. Jedoch dürfen Sozial-hilfeleistungen sofort eingestellt werden, wenn wie vorliegend die Voraussetzungen für deren Bezug nicht mehr gegeben sind. Diesfalls ist den allgemeinen Grundsätzen des Widerrufs von Verfügungen zu folgen; nach diesen Grundsätzen war hier ein Widerruf und damit eine sofortige Einstellung der Hilfe (ohne vorgängige Androhung) zulässig (E. 4.2). Eine Familie ist sozialhilferechtlich als Unterstützungseinheit zu betrachten. Da keine Notlage ausgewie-sen ist, durfte die wirtschaftliche Hilfe für die gesamte Familie eingestellt werden (E. 4.3).

Praxishilfen