Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):
Sachverhalt:
A. Mit Verfügung vom 23. Oktober 2023 wies die Rekursgegnerin das Gesuch der Rekurrentin vom 31. Mai 2022 um Zustimmung zur Anordnung der Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h mittels Einbezug in Tempo-30-Zonen auf der Rosengarten- und Bucheggstrasse ab.
Die Verfügung beruht auf folgendem Sachverhalt:
Die Rosengarten- und die Bucheggstrasse auf dem Gebiet der Stadt Zürich gehören zum Strassennetz des Kantons Zürich (Hauptverkehrsstrassen gemäss kantonalem Richtplan); sie stellen auch Durchgangsstrassen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) dar (Art. 1 in Verbindung mit Anhang 2 Bst. A Ziff. 1 und 4 Durchgangsstrassenverordnung vom 18. Dezember 1991 [SR 741.272]). Die Achse Rosengarten-/Bucheggstrasse ist Teil der Verbindung zwischen den Nationalstrassen A1L und A1H und hat auch innerstädtisch eine wichtige Durchleitungsfunktion. Mit einem durchschnittlichen täglichen Verkehr von rund 55 000 Fahrzeugen gehört sie zu den verkehrsmässig am stärksten belasteten Hauptverkehrsstrassen der Schweiz. Die Rekurrentin macht geltend, dass der Verkehr auf der Rosengartenstrasse (im Abschnitt Wipkingerplatz bis Bucheggplatz) und auf der Bucheggstrasse (im Abschnitt Bucheggplatz bis Milchbuck) in den Liegenschaften der ersten Baureihe zahlreiche Überschreitungen der Alarmwerte im Sinne von Anhang 3 Ziff. 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) verursacht; die Immissionsgrenzwerte würden teilweise bis in die dritte Baureihe überschritten.
Die Rekurrentin führte auf der Achse Rosengarten‑/Bucheggstrasse zunächst das Lärmsanierungsprojekt «Abschluss stadtweite Lärmsanierung» durch, das keine Geschwindigkeitsreduktion vorsah, sondern insbesondere auf der Bucheggstrasse auf Tempo 50 basierende Sanierungserleichterungen beinhaltete. Nachdem das kantonale Projekt «Rosengartentunnel/Rosengartentram» in der Volksabstimmung vom 9. Februar 2020 abgelehnt worden war, beauftragte sie die Dienstabteilung Verkehr (DAV), die Einführung von Tempo 30 im Abschnitt Wipkingerplatz–Bucheggplatz–Milchbuck zu prüfen. Im Auftrag der DAV erstattete die […] AG am 11. Dezember 2020 ein verkehrstechnisches Gutachten (verkehrstechnisches Gutachten), das die Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf den genannten Abschnitten – unter Vorbehalt zusätzlicher Kosten des öffentlichen Verkehrs – positiv beurteilte.
Mit Beschluss Nr. 879/2021 vom 1. September 2021 qualifizierte der Stadtrat von Zürich Tempo 30 auf der Achse Rosengarten‑/Bucheggstrasse als kurzfristig umsetzbare Sanierungsmassnahme, bewilligte darauf basierende Sanierungserleichterungen und beauftragte die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements, entsprechende Verkehrsanordnungen zu erlassen sowie gemeinsam mit dem Tiefbau‑ und Entsorgungsdepartement flankierende Massnahmen zu prüfen. Am 8. September 2021 informierte die Rekurrentin mittels Medienmitteilung über den Auftrag zur Reduktion der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h.
Die Rekursgegnerin teilte der DAV mit Schreiben vom 24. September 2021 mit, dass Verkehrsanordnungen auf der Rosengartenstrasse als Staatsstrasse ihrer Zustimmung nach § 28 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (KSigV; LS 741.2) bedürften, da negative Auswirkungen auf das übergeordnete Durchgangs‑ und Nationalstrassennetz nicht ausgeschlossen werden könnten. Mit Schreiben vom 21. Oktober 2021 reichte die Rekurrentin eine Stellungnahme und das verkehrstechnische Gutachten ein und machte geltend, die beabsichtigte Temporeduktion habe keine Auswirkungen auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets, weshalb keine Zustimmung der Rekursgegnerin erforderlich sei. Für den Fall, dass sich Letztere dennoch als zuständig erachten sollte, werde um eine entsprechende Zustimmung oder – im Ablehnungsfall – um eine rechtsmittelfähige Verfügung ersucht. Mit Schreiben vom 2. November 2021 hielt die Rekursgegnerin am Zustimmungserfordernis fest und verlangte einen formellen Antrag mit Angaben zu Umfang, Umsetzung und allfälligen flankierenden Massnahmen. In der Folge hielten beide Parteien an ihren jeweiligen Rechtsauffassungen fest; die Rekurrentin mit Schreiben vom 31. Mai 2022 unter Beilage eines Verfügungsentwurfs mit Plan, die Rekursgegnerin mit Schreiben vom 11. Juli 2022.
An der öffentlichen Informationsveranstaltung «Planerischer Umgang mit Strassenlärm» vom 28. Juni 2023 informierte die Rekurrentin, dass unter anderem auf der Bucheggstrasse ein lärmarmer Belag sowie eine Verkehrsreduktion um 50% vorgesehen seien. Zudem erarbeitete sie das Strassenbauprojekt «Rosengarten‑/Bucheggstrasse», das am 16. August 2023 öffentlich aufgelegt wurde (städtisches Amtsblatt Nr. 2023/0509). Dieses umfasst insbesondere zwei Fussgängerquerungen mit Lichtsignalanlagen sowie eine zusätzliche Lichtsignalanlage zur Busbevorzugung. Gleichzeitig wurden verschiedene Verkehrsanordnungen publiziert (u. a. Fahrverbot, Rechtsabbiegen, Einbahnverkehr, Höchstlänge, Kein Vortritt; städtisches Amtsblatt Nr. 2023/0535). In der Medienmitteilung vom 18. August 2023 verwies die Rekurrentin unter Bezugnahme auf die Motion GR Nr. 2020/63 sowie die Weisung des Stadtrates vom 28. September 2022 auf laufende Studien und einen langfristigen Planungsprozess.
Mit Schreiben vom 21. August 2023 teilte die Rekursgegnerin der Rekurrentin unter Angabe von Gründen mit, dass sie beabsichtige, die Zustimmung zur Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h nicht zu erteilen, und setzte eine 30‑tägige Frist zur Stellungnahme an. Mit Schreiben vom 12. September 2023 stellte die Rekurrentin ein Editionsbegehren, berief sich auf die derogatorische Kraft des Bundesrechts, ersuchte um Beiladung der Einsprecherschaft aus einem anderen Verfahren und verlangte die Adressierung einer allfälligen Verfügung an die zuständige Vorsteherin des Sicherheitsdepartements.
B. Mit Verfügung vom 23. Oktober 2023 verweigerte die Rekursgegnerin die Zustimmung gemäss § 28 KSigV zur Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf der Rosengarten- und Bucheggstrasse (Dispositiv II); gleichzeitig wies sie den prozessualen Antrag auf Edition von Unterlagen ab, soweit sie darauf eintrat (Dispositiv I). Als Rechtsmittel wurde der Rekurs an die Sicherheitsdirektion angegeben (Dispositiv III).
C. Mit Eingabe vom 17. November 2023 erhob die Rekurrentin Rekurs bei der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion und stellte folgende Anträge:
«1. Es sei Ziffer II des Verfügungsdispositivs aufzuheben und festzustellen, dass § 28 KSigV auf die vorliegend geplante Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf der Rosengarten- und Bucheggstrasse nicht anwendbar ist.
2. Eventualiter sei Ziffer II des Verfügungsdispositivs aufzuheben und es sei der Rekurrentin gestützt auf § 28 KSigV die Zustimmung zur Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf der Rosengarten- und Bucheggstrasse zu erteilen.
3. Es sei der Rekurrentin eine allfällige Vernehmlassung der Rekursgegnerin zur freigestellten Stellungnahme zu unterbreiten.
4. Die Parteien im Verfahren Lärmsanierung Achse Rosengarten- und Bucheggstrasse, vertreten durch Rechtsanwalt, seien im vorliegenden Rekursverfahren beizuladen.
5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.»
D. Mit Eingabe vom 28. November 2023 ersuchten A. und B. die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion um Beiladung zum Rekursverfahren sowie um Zustellung der Verfahrensakten unter Fristansetzung zur Einreichung einer Stellungnahme.
E. Mit jeweiligen Vernehmlassungen vom 20. Dezember 2023 beantragte die Rekursgegnerin die Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin wie auch des Beiladungsgesuchs.
F. Am 23. Januar 2024 nahm die Rekurrentin zu den Vernehmlassungen der Rekursgegnerin und zum Beiladungsgesuch Stellung und hielt an ihren Anträgen fest.
G. Mit Zwischenentscheid der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion vom 13. Februar 2024 wurden A. und B. antragsgemäss als Beigeladene in das vorliegende Rekursverfahren aufgenommen.
H. Die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion wies den Rekurs mit Rekursentscheid Nr. 2023.0670 vom 29. April 2024 ab, soweit er nicht gegenstandslos geworden war.
I. Gegen diesen Rekursentscheid erhoben sowohl die Rekurrentin am 28. Mai 2024 (Verfahren VB.2024.00307) als auch A. und B. am 30. Mai 2024 (Verfahren VB.2024.00315) Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Mit Präsidialverfügung vom 10. Juli 2024 wurden die Verfahren vereinigt und unter der Verfahrensnummer VB.2024.00307 weitergeführt.
J. Das Verwaltungsgericht trat mit Urteil VB.2024.00307 vom 20. November 2025 mangels materieller Beschwer von A. und B. auf die Beschwerde im Verfahren VB.2024.00315 nicht ein (Dispositiv I), hiess die Beschwerde der Rekurrentin im Verfahren VB.2024.00307 wegen funktioneller Unzuständigkeit der Sicherheitsdirektion teilweise gut, hob den angefochtenen Rekursentscheid auf und überwies die Sache an den Regierungsrat zum Rekursentscheid. Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen (Dispositiv II).
Die Begründung der angefochtenen Verfügung, die weiteren Vorbringen der Parteien und die Begründung des Verwaltungsgerichtsurteils ergeben sich, soweit für den Entscheid erforderlich, aus den Erwägungen.
Erwägungen:
Es kommt in Betracht:
1. a) Nach der grundsätzlichen Ordnung des Instanzenzugs gemäss § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) können Anordnungen einer unteren Behörde an die obere Behörde weitergezogen werden. Die Kantonspolizei ist eine Verwaltungseinheit der Sicherheitsdirektion (vgl. Ziff. 2.1 lit. a Anhang 2 Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]; vgl. ferner § 4 Abs. 1 lit. a Organisationsverordnung der Sicherheitsdirektion vom 5. Oktober 2012 [OV DS; LS 172.110.2]). Daher ist gegen Anordnungen der Kantonspolizei im Regelfall Rekurs bei der Sicherheitsdirektion zu erheben (vgl. § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG). Hat eine Rekursinstanz im Einzelfall Rat oder Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz entscheiden soll, ist gemäss § 19b Abs. 4 Satz 1 VRG die der Rekursinstanz übergeordnete Verwaltungsbehörde für die Behandlung des Rekurses zuständig (Sprungrekurs). Die Rechtsfolgen des Sprungrekurses im Sinne von § 19b Abs. 4 VRG treten von Gesetzes wegen ein (Jürg Bosshard / Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 19b N. 57 mit Hinweisen).
b) Gemäss § 18 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (OG RR; LS 172.1) treten Mitglieder des Regierungsrates sowie die Staatsschreiberin oder der Staatsschreiber bei der Beratung und Beschlussfassung in den Ausstand, wenn Anordnungen der von ihnen geleiteten Direktionen, der Staatskanzlei oder von Gremien, in denen sie Einsitz haben, vor dem Regierungsrat angefochten werden. Im Übrigen gelten die Bestimmungen des VRG (§ 18 Abs. 2 OG RR).
c) [Ausstand Direktionsvorsteher/in]
2. Gemäss Art. 3 Abs. 2 SVG in Verbindung mit §§ 27–30 KSigV hat der Kanton Zürich seine Kompetenz zum Erlass von lokalen Verkehrsanordnungen auf dem Stadtgebiet – ausgenommen für Autobahnen und Autostrassen – an die Städte Zürich und Winterthur delegiert und sie in gewissen Fällen von der Zustimmung durch die Kantonspolizei abhängig gemacht (§ 28 KSigV). Die vorliegend umstrittenen Temporeduktionen stellen funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG dar (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00528 vom 20. April 2023, E. 1.2). Gemäss Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG sind die Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen im Sinne dieses Absatzes auf ihrem Gebiet angeordnet werden; dieses spezialgesetzliche Beschwerderecht gilt auch für den kantonalen Instanzenzug und erübrigt eine Berufung auf eine allfällige Gemeindeautonomie. Weiter verleiht Art. 57 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) Gemeinden die Befugnis, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden in Anwendung dieses Gesetzes die Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen, sofern sie dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung haben (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2024.00307 vom 20. November 2025, E. 1.2.1 mit Hinweisen). Da die umstrittenen Verkehrsanordnungen der kurzfristigen Lärmsanierung dienen sollen, verfügt die Rekurrentin auch über die Legitimation nach Art. 57 USG. Unter diesen Umständen braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob sie nach Massgabe von § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht berechtigt wäre. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den fristgerecht eingereichten Rekurs einzutreten.
3. Nachdem die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion der Rekurrentin am 21. Dezember 2023 antragsgemäss die Vernehmlassung der Rekursgegnerin vom 20. Dezember 2023 zugestellt und die Rekurrentin am 23. Januar 2024 dazu Stellung genommen hat, ist der entsprechende Rekursantrag gegenstandslos geworden.
4. In den nachfolgenden Erwägungen werden die Zustimmungsbedürftigkeit und Zustimmungsfähigkeit der als Verkehrsanordnung ausgestalteten Temporeduktion geprüft.
5. a) Ob in intertemporaler Hinsicht die am 1. Juni 2026 in Kraft getretenen Änderungen des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) sowie der KSigV für das vorliegende Verfahren Anwendung finden, kann offenbleiben. Diese Bestimmungen können im Rahmen der Ermessensausübung bei der Verhältnismässigkeitsprüfung als Ausdruck des Volkswillens mitberücksichtigt werden.
b) Die Ordnung des Strassenverkehrs ist bundesrechtlich umfassend geregelt. Der Bund erlässt Vorschriften über den Strassenverkehr und kann bestimmen, welche Durchgangsstrassen für den Verkehr offen bleiben müssen (Art. 82 Abs. 1 und 2 Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101], Art. 2 Abs. 1 Bst. a SVG). Nach Art. 3 Abs. 2 SVG sind die Kantone befugt, Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs für bestimmte Strassen zu erlassen. Sie können diese Kompetenz unter dem Vorbehalt, dass sie eine Beschwerde an eine kantonale Behörde vorsehen, an Gemeinden übertragen. Im Kanton Zürich obliegt der Vollzug des Signalisationsrechts grundsätzlich der Kantonspolizei (§ 1 KSigV). Als Verkehrsanordnungen gelten Signale, Lichtsignale, Markierungen und Verkehrsbeschränkungen (§ 3 KSigV).
c) Gemäss § 27 KSigV obliegt der Erlass von Verkehrsanordnungen in Zürich und Winterthur – ausser auf Autobahnen und Autostrassen – den städtischen Behörden. Bevor sie jedoch Massnahmen treffen, die den Verkehr auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets beeinflussen können, müssen sie die Zustimmung der Kantonspolizei einholen (§ 28 KSigV). Die städtischen Behörden haben dabei den Nachweis zu erbringen, dass durch die geplante Verkehrsanordnung keine Beeinflussung des ausserstädtischen bzw. ausserkantonalen Strassennetzes droht; die Hürde für die Annahme einer möglichen Beeinflussung ist rechtsprechungsgemäss tief, eine Zustimmungspflicht besteht bereits dann, wenn Auswirkungen auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets nicht hinreichend ausgeschlossen werden können (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2026.00217 vom 11. Juni 2026, E. 7.3). In einem solchen Fall dürfen die städtischen Behörden das Zustimmungserfordernis nicht umgehen, indem sie die erforderlichen verkehrstechnischen Abklärungen unterlassen. Zwar wird das Verwaltungsverfahren grundsätzlich vom Untersuchungsgrundsatz nach § 7 Abs. 1 VRG beherrscht; dieser findet seine Grenze jedoch an der Mitwirkungspflicht jener Partei, die aus einem bestimmten Sachverhalt Rechte ableiten will (§ 7 Abs. 2 VRG). Wollen die städtischen Behörden Verkehrsanordnungen erlassen, tragen sie die Beweislast dafür, dass keine verkehrliche Beeinflussung des ausserstädtischen Strassennetzes eintritt; unterbleiben die hierfür notwendigen Abklärungen oder führen sie zur Beweislosigkeit, wirkt sich dies nach dem allgemeinen Grundsatz von Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (SR 210) zulasten jener Partei aus, die aus dem unbewiesen gebliebenen Sachverhalt Rechte ableiten wollte (BGE 138 II 465 E. 6.8.2). In einer Konstellation wie der vorliegenden trifft die Rechtsfolge der Beweislosigkeit die städtischen Behörden.
d) Das StrG findet auf alle Strassen Anwendung, die im Eigentum des Staates oder der politischen Gemeinden stehen (§ 1 StrG). Die Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiet der Städte Zürich und Winterthur werden von diesen erstellt, ausgebaut und unterhalten (§ 43 Abs. 1 StrG); die Projekte werden durch die Stadträte festgesetzt und können beim Regierungsrat angefochten werden (§ 45 Abs. 2 StrG). Im Rahmen der Projektierung und Projektfestsetzung sind die einschlägigen umweltrechtlichen Vorgaben des Bundes und des kantonalen Rechts zu beachten (vgl. Art. 16 USG in Verbindung mit Art. 13 ff. LSV sowie Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 USG).
e) Art. 8 USG verlangt, dass umweltrelevante Einwirkungen gesamthaft und im Zusammenwirken beurteilt werden, und bildet damit die materielle Grundlage für eine koordinierte Gesamtbeurteilung. Besteht ein sachlicher Zusammenhang zwischen umweltrechtlich motivierten Verkehrsanordnungen – etwa lärmrechtlich begründeten Geschwindigkeitsbeschränkungen – und baulichen Massnahmen, sind diese im Sinne von Art. 25a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) zu koordinieren (Urteil des Bundesgerichts 1C_120/2013 vom 28. Oktober 2013, E. 3.2 mit Hinweisen; Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00528 vom 20. April 2023, E. 5.1). Vor diesem Hintergrund sind bauliche und verkehrliche Massnahmen so zu planen, dass sie die einschlägigen Immissionsgrenzwerte einhalten und dem Vorsorgeprinzip Rechnung tragen.
f) Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit in Ortschaften beträgt 50 km/h (Art. 4a Abs. 1 Bst. a Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11] in Verbindung mit Art. 32 Abs. 2 SVG). Gestützt auf Art. 32 Abs. 3 SVG sowie Art. 108 Abs. 1 und 2 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21) kann die zuständige Behörde oder das Bundesamt für Strassen für bestimmte Strecken aus den gesetzlich vorgesehenen Gründen eine tiefere Höchstgeschwindigkeit anordnen, insbesondere zur Vermeidung oder Verminderung besonderer Gefahren im Strassenverkehr und übermässiger Umweltbelastungen. Die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf verkehrsorientierten Strassen setzt ein Gutachten voraus. Dieses hat aufzuzeigen, dass die Massnahme erforderlich, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 32 Abs. 3 SVG in Verbindung mit Art. 108 Abs. 4 SSV; BGE 150 II 444 E. 6 mit Hinweisen). Für die Ausgestaltung des Gutachtens sind die Weisungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) zur Festlegung abweichender Höchstgeschwindigkeiten vom 13. März 1990 (EJPD-Weisungen) massgeblich, welche als Vollzugshilfe die Anforderungen an Inhalt und Umfang konkretisieren. Auf Nationalstrassen und verkehrsreichen Kantonsstrassen sind regelmässig umfangreiche Untersuchungen erforderlich und der Ermessensspielraum der Behörde bei der Festlegung einer tieferen Höchstgeschwindigkeit ist kleiner als bei weniger verkehrsorientierten Strassen (BGE 136 II 539 E. 3.2 f. mit Hinweisen). Ein unzureichendes Gutachten kann durch weitere Erhebungen ergänzt bzw. konkretisiert werden. Entscheidend ist, dass die Behörde über die Informationen verfügt, die erforderlich sind, um die Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung zu prüfen.
g) Auf verfassungsrechtlicher Ebene sorgen Kanton und Gemeinden für eine sichere, wirtschaftliche und umweltgerechte Ordnung des gesamten Verkehrs und für ein leistungsfähiges Verkehrsnetz (Art. 104 Abs. 1 Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101]). Der Kanton übt die Hoheit über die Staatsstrassen aus (Art. 104 Abs. 2 KV) und sorgt für ein leistungsfähiges Staatsstrassennetz für den motorisierten Strassenverkehr (Art. 104 Abs. 2bis Satz 1 KV). Eine Verminderung der Leistungsfähigkeit einzelner Abschnitte ist im umliegenden Strassennetz mindestens auszuweisen und auszugleichen (Art. 104 Abs. 2bis Satz 2 KV).
6. a) Die Rekursgegnerin macht geltend, gemäss klarem Wortlaut von § 28 KSigV genüge bereits die Möglichkeit einer Beeinflussung des Verkehrs auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets, um das Zustimmungserfordernis der fraglichen Bestimmung auszulösen. Die Schlussfolgerung im Gutachten, wonach die Einführung einer Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h weder zu einem Kapazitätsabbau noch zu einer Beeinflussung des Verkehrs ausserhalb des Stadtgebiets führe, sei verkehrstechnisch nicht begründet. Im Gegenteil halte das verkehrstechnische Gutachten fest, zwischen der Nordumfahrung Zürich und der Rosengarten-/Bucheggstrasse bestehe eine Wechselwirkung und es könne sich eine leichte Rückverlagerungstendenz ergeben, woraus folge, dass die Geschwindigkeitsherabsetzung Auswirkungen auf das ausserstädtische Durchgangsstrassennetz haben könne und solle. Zudem liefere das Gutachten keine verlässliche Aussage zur Kapazität, da insbesondere die Fahrzeit nicht mit der Kapazität gleichzusetzen sei; vielmehr sei zu erwarten, dass die Massnahme samt den vorgesehenen baulichen Veränderungen die Verarbeitung des Verkehrs auf den betroffenen Strassenabschnitten vermindere und somit auch die Kapazität der Rosengarten- und Bucheggstrasse beeinträchtige. Da die geplante Massnahme entgegen dem Fazit des Gutachtens sowohl die Kapazität als auch den ausserstädtischen Verkehr beeinflussen könne und werde, müsse gemäss § 28 KSigV die Zustimmung der Rekursgegnerin eingeholt werden.
b) Die Rekurrentin hält dem entgegen, der Bund habe mit dem Erlass des USG und der LSV von seiner Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Umweltschutzes (Art. 74 Abs. 1 BV) umfassend Gebrauch gemacht. Den Kantonen verbleibe daher nur insoweit Raum für eigene Regelungen, als das Bundesrecht einen Sachbereich nicht abschliessend ordne. Mit dem Inkrafttreten des USG habe das kantonale Recht seine selbstständige Bedeutung verloren, soweit sich dessen materieller Gehalt mit dem Bundesrecht decke oder hinter dessen Regelungsgehalt zurückbleibe. Daraus folge aufgrund des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV), dass § 28 KSigV vorliegend keine Anwendung finde. Indem die Rekursgegnerin in der angefochtenen Verfügung auf den mit Schreiben vom 12. September 2023 erhobenen Hinweis zur derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht eingegangen sei, habe sie den Anspruch auf rechtliches Gehör und insbesondere die daraus fliessende Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt.
Da die Rekursgegnerin ihre Zustimmungsverweigerung auf keine hinreichende gesetzliche Grundlage stützen könne –, § 28 KSigV sei auf das vorliegende Verfahren nicht (eigenständig) anwendbar – verletze sie zudem das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV sowie Art. 2 Abs. 1 und Art. 38 KV). § 28 KSigV lasse sich weder eine umfassende Kompetenz noch eine Pflicht entnehmen, Verkehrsanordnungen auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht zu überprüfen; der umfassende Rechtsschutz sei vielmehr im ordentlichen Neubeurteilungsverfahren vor dem Stadtrat sowie in den nachfolgenden Rechtsmittelinstanzen zu gewährleisten. Die Rekursgegnerin verfehle sodann den Zweck von § 28 KSigV, der primär auf die Sicherstellung der Funktion von Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets abziele. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die beabsichtigte Temporeduktion diese Funktion beeinträchtigen würde, würden weder dargelegt noch behauptet. Stattdessen stelle die Rekursgegnerin lediglich ihre eigene Einschätzung den Ausführungen der Rekurrentin gegenüber, ohne aufzuzeigen, inwiefern deren Darlegungen zur Leistungsfähigkeit der betroffenen Strassen offensichtlich unrichtig seien.
7. a) Die Rekursgegnerin hat ausführlich begründet, weshalb die als Verkehrsanordnung ausgestaltete Temporeduktion gestützt auf § 28 KSigV ihrer Zustimmung bedarf. In tatsächlicher Hinsicht stützte sie sich auf ihrem Dafürhalten zufolge gutachterlich untermauerter, nicht auszuschliessender überkommunaler verkehrlicher Auswirkungen; in rechtlicher Hinsicht stützte sie ihren Entscheid auf die als massgeblich erachteten Bestimmungen des SVG, der SSV und der KSigV. Dass sie dabei zu einem anderen Schluss gelangte als die Rekurrentin und die Zustimmungsbedürftigkeit für die vorgesehene Temporeduktion auf der Rosengarten-/Bucheggstrasse bejahte, ohne sich mit der rechtlich unzutreffenden Auffassung, § 28 KSigV sei wegen der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht anwendbar, einlässlich auseinanderzusetzen, stellt keine Gehörsverletzung dar. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts muss sich die Behörde nicht mit jedem Parteivorbringen einlässlich befassen; es genügt, wenn sie die für den Entscheid ausschlaggebenden rechtlichen und tatsächlichen Überlegungen darlegt (BGE 126 I 97 E. 2b mit Hinweisen). Kommunale wie kantonale Behörden sind aufgrund des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV) gleichermassen verpflichtet, geltendes Recht zu beachten und ihre Entscheide auf dessen Grundlage zu treffen. Die Rekursgegnerin durfte sich folglich darauf beschränken, die massgebliche kantonale Kompetenzordnung darzulegen, ohne das Argument einer Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts zusätzlich ausdrücklich zu widerlegen. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt nicht vor.
b) Gemäss Art. 108 Abs. 2 Bst. d SSV können die allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten herabgesetzt werden, wenn dadurch eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann; die Massnahme muss nötig, zweck‑ und verhältnismässig sein und anderen Massnahmen nicht nachstehen. Die geplante Temporeduktion beruht damit auf bundesrechtlichen Lärmschutzzielen, wird aber mittels funktioneller Verkehrsanordnung umgesetzt und bringt materielle Überschneidungen zwischen Umwelt‑ und Strassenverkehrsrecht mit sich; dies ändert jedoch nichts daran, dass sich Verfahren und Zuständigkeit nach dem Ausführungsrecht zu SVG und SSV und damit nach der KSigV richten. Die Rekurrentin verkennt, dass §§ 27 f. KSigV ausschliesslich Zuständigkeits‑ und Vollzugsnormen sind und die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) nicht beeinträchtigen. Zudem regelt § 28 KSigV nicht den individuellen Rechtsschutz, sondern die Kompetenzordnung und Koordination zwischen der Stadt und dem Kanton Zürich; beim Vorliegen seiner Voraussetzungen statuiert er eine Zustimmungspflicht der Rekursgegnerin für Verkehrsanordnungen, die den Verkehr auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets beeinflussen können. Damit steht fest, dass die Temporeduktion zwar der Umsetzung bundesrechtlicher Lärmschutzziele dient, das Verfahren und die Zuständigkeit jedoch weiterhin durch die KSigV als Ausführungsrecht zu SVG und SSV bestimmt werden und § 28 KSigV als blosse Zuständigkeits‑ und Koordinationsnorm der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht entgegensteht.
c) § 28 KSigV kommt zur Anwendung, wenn eine Verkehrsanordnung auf dem Gebiet der Städte Zürich oder Winterthur den Verkehr über das jeweilige Stadtgebiet hinaus beeinflussen kann. Eine solche überkommunale Beeinflussung ist vorliegend nicht auszuschliessen. Die geplante Geschwindigkeitsreduktion betrifft mit der Rosengarten‑ und der Bucheggstrasse eine Durchgangsstrasse des Bundes (Art. 1 in Verbindung mit Anhang 2 Bst. A Ziff. 1 Durchgangsstrassenverordnung), die für den allgemeinen Durchgangsverkehr offen steht (Art. 2 Abs. 1 lit. a SVG), sowie eine kantonal klassierte Hauptverkehrsstrasse gemäss Richtplan. Angesichts der hohen Verkehrsbelastung und der zentralen Durchleitungs‑, Zubringer‑ und Verteilfunktion im übergeordneten Netz liegt es nahe, dass eine Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit die Leistungsfähigkeit dieses Abschnitts beeinflussen kann; damit greift das Zustimmungserfordernis nach § 28 KSigV.
8. a) Die Rekursgegnerin begründet die Zustimmungsverweigerung zur Temporeduktion einerseits damit, dass das der geplanten Geschwindigkeitsherabsetzung zugrunde gelegte verkehrstechnische Gutachten keine verlässliche Entscheidgrundlage bilde. Nach ihrer Auffassung genügt das Gutachten den bundesrechtlichen Anforderungen von Art. 32 Abs. 3 SVG und Art. 108 SSV nicht, weil es die Notwendigkeit, Zweckmässigkeit und Verhältnismässigkeit der Massnahme unzureichend prüfe; zudem werde die besondere Stellung der Rosengarten‑ und Bucheggstrasse als Durchgangsstrasse und Hauptverkehrsachse mit ihren Auswirkungen auf Leistungsfähigkeit, Rückstau‑ und Verlagerungseffekte nicht genügend berücksichtigt (Art. 4a Abs. 1 VRV, Art. 32 Abs. 3 SVG, Art. 108 Abs. 2 und 4 SSV). Angesichts der hohen verkehrlichen und volkswirtschaftlichen Bedeutung der Achse sei entgegen der Einschätzung im verkehrstechnischen Gutachten nicht davon auszugehen, dass die Geschwindigkeitsherabsetzung ohne Kapazitätsabbau bleibe; vielmehr sei damit zu rechnen, dass die Rosengarten‑ und Bucheggstrasse bei Tempo 30 und zusätzlichen Lichtsignalanlagen weniger Fahrzeuge pro Stunde verarbeiten könne, was ohne kompensierende Massnahmen eine Verminderung der Leistungsfähigkeit und damit einen Verstoss gegen Art. 104 KV bedeute.
b) Die Rekursgegnerin beanstandet überdies eine unzureichende Koordination der geplanten Temporeduktion mit dem publizierten Strassenbauprojekt «Rosengarten‑/Bucheggstrasse», den damit verfügten Verkehrsanordnungen und den beabsichtigten weiteren Umgestaltungen und erkennt darin einen Verstoss gegen die bundesrechtliche Koordinationspflicht nach Art. 8 USG und Art. 25a RPG. Überdies verletze das Vorgehen der Rekurrentin das Mitwirkungsrecht des Kantons nach § 45 StrG. Ferner halte die signalisationsrechtliche Ausgestaltung der als Tempo‑30‑Zone vorgesehenen Massnahme die einschlägigen Vorschriften – namentlich Art. 2a SSV und Art. 5 der Verordnung des UVEK vom 28. September 2001 über die Tempo‑30‑Zonen und die Begegnungszonen (SR 741.213.3) – nicht ein, was die Verweigerung der Zustimmung nach § 28 KSigV zusätzlich rechtfertige.
9. a) Die Rekurrentin verweist auf die entlang der betroffenen Strassenabschnitte festgestellten Überschreitungen der Alarm‑ und Immissionsgrenzwerte sowie die damit verbundenen gesundheitlichen Belastungen der Anwohnerinnen und Anwohner und der dort Beschäftigten. Daraus leitet sie ab, die Verweigerung der Zustimmung zur Temporeduktion verstosse gegen die bundesrechtlichen Vorgaben zur Lärmsanierung und Sanierungserleichterungen sowie die hierzu ergangene Rechtsprechung. Danach seien ein Verzicht auf Sanierungsmassnahmen bzw. die Gewährung von Erleichterungen bei Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte nur unter restriktiven Voraussetzungen und nach Ausschöpfung aller möglichen und zumutbaren Sanierungsmassnahmen zulässig.
b) Durch die Temporeduktion auf dem betroffenen Strassenabschnitt entstünden der Rekursgegnerin keine Nachteile, da keinerlei Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung des Verkehrs auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets ersichtlich seien und Gegenteiliges von der Rekursgegnerin auch nicht substanziiert begründet und dargelegt werde. Die von der Rekursgegnerin befürchteten Verkehrsverlagerungen auf die Nordumfahrung Zürich oder den Milchbucktunnel würden weder quantifiziert noch werde aufgezeigt, inwiefern eine solche Verlagerung überhaupt in Widerspruch zu öffentlichen Interessen stünde. Im Gegenteil widerspreche die pauschale Berufung auf mögliche Verkehrsverlagerungen den behördenverbindlichen Vorgaben des kantonalen, regionalen sowie des kommunalen Richtplans, welche ausdrücklich ein öffentliches Interesse an der konsequenten Abwicklung des Durchgangsverkehrs auf dem übergeordneten Strassennetz statuieren würden. Die Interessen der Rekursgegnerin an der Beibehaltung von Tempo 50 stünden damit in einem offensichtlichen Missverhältnis zu den Nachteilen des bestehenden Temporegimes mit den anhaltenden Lärmbelastungen, denen rund 3200 Anwohnende ausgesetzt seien und die möglicherweise schwerwiegende gesundheitliche Folgen haben könnten.
c) Mit der Zustimmungsverweigerung zur Temporeduktion verletze die Rekursgegnerin Bundesrecht, übe das ihr im Rahmen von § 28 KSigV zustehende Ermessen pflichtwidrig und unsachgemäss aus und verstosse damit in grober Weise gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Im Übrigen sei davon auszugehen, dass keine sachgerechte Interessenabwägung vorgenommen worden sei, da die Verfügung vom 23. Oktober 2023 jegliche Ausführungen hierzu vermissen lasse. Wäre § 28 KSigV anwendbar, würde sich die Überprüfungsbefugnis der Rekursgegnerin zudem ausschliesslich auf die Beurteilung des tatsächlichen Einflusses der Geschwindigkeitsreduktion auf den Verkehr auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets beschränken.
d) Die rekursgegnerische Einschätzung der fehlenden Koordination mit dem Strassenbauprojekt, die behauptete Verletzung des Mitwirkungsrechts des Kantons sowie die signalisationstechnischen Beanstandungen seien unzutreffend.
10. a) § 28 KSigV beschränkt die Überprüfungsbefugnis der Rekursgegnerin nicht auf die Beurteilung einer tatsächlichen Beeinflussung des Verkehrs auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets. Eine auf die blosse Feststellung ausserkommunaler Verkehrsbeeinträchtigungen reduzierte Prüfung würde eine sachgerechte Verhältnismässigkeitsbeurteilung verunmöglichen, weil ohne eine Gegenüberstellung und Abwägung der innerstädtischen Vorteile – namentlich der angestrebten Umweltentlastung – mit den ausserstädtischen Nachteilen nicht beurteilt werden könnte, ob die mit der Massnahme verbundenen Beeinträchtigungen als verhältnismässig hinzunehmen wären. Greift das Zustimmungserfordernis nach § 28 KSigV aufgrund möglicher Auswirkungen auf das ausserkommunale Strassennetz, eröffnet diese Bestimmung der Rekursgegnerin vielmehr eine umfassende materielle Prüfungsbefugnis, die auch die im Stadtgebiet der Rekurrentin zu erwartenden umweltbezogenen Wirkungen der Temporeduktion erfasst. Nur auf dieser Grundlage kann sie die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der vorgesehenen Verkehrsanordnung im Sinne von Art. 32 Abs. 3 SVG in Verbindung mit Art. 108 Abs. 4 SSV sachgerecht beurteilen.
b) Selbst wenn mit der Rekurrentin davon auszugehen wäre, die Prüfungsbefugnis der Rekursgegnerin nach § 28 KSigV beschränke sich auf die Beurteilung der ausserkommunalen verkehrlichen Auswirkungen der streitigen Verkehrsanordnung, vermöchte dies am Ergebnis nichts zu ändern. Nach den dargelegten Grundsätzen wäre die Rekurrentin in einem solchen Fall selbst gehalten gewesen, die Auswirkungen der vorgesehenen Temporeduktion auf das ausserkommunale Strassennetz abzuklären; diese Abklärung ist nicht Sache der Rekursgegnerin. Das verkehrstechnische Gutachten erweist sich insoweit jedoch als unzureichend, als Zweckmässigkeit, Verhältnismässigkeit und Wirkung der Temporeduktion – wenn überhaupt – lediglich innerhalb der Betrachtungsperimeter 1 (Wipkingerplatz bis Bucheggplatz) und 2 (Bucheggplatz bis Milchbuck) sowie in einer Gesamtbetrachtung Wipkingerplatz bis Milchbuck untersucht wurden. Die Untersuchung reicht damit nicht über das Stadtgebiet hinaus und macht das ausserkommunale Strassennetz gar nicht erst zum Prüfungs‑ und Untersuchungsgegenstand.
c) Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Rekurrentin nach Erstellung des Gutachtens ein umfassendes Strassenbau‑ und Umgestaltungsprojekt auf der Achse Rosengarten‑/Bucheggstrasse sowie verschiedene Verkehrsanordnungen (u. a. neue Querungsstellen, zusätzliche Lichtsignalanlagen und eine Busschleuse) beschlossen und publiziert hat. Diese späteren Massnahmen, die aufgrund ihrer räumlichen und sachlichen Nähe zur vorgesehenen Temporeduktion in einem engen Zusammenhang mit der Verkehrsanordnung stehen, konnten im verkehrstechnischen Gutachten, auf das die Rekurrentin bei der beabsichtigten Temporeduktion abstellt, aus chronologischen Gründen nicht berücksichtigt werden, sodass ungewiss bleibt, wie sich die Temporeduktion in Kombination mit diesen Massnahmen auswirkt. Die gutachterlich unsubstanziiert gebliebenen Schlüsse, wonach durch die Temporeduktion weder ein Kapazitätsabbau (Art. 104 Abs. 2bis KV) noch eine Beeinflussung des Verkehrs ausserhalb des Stadtgebiets vorliege, beruhen damit auf einer unvollständigen Betrachtung des Verkehrsgeschehens und können auch aus diesem Grund nicht als tragfähige Entscheidungsgrundlage dienen.
d) Das Ausgeführte zeigt, dass wesentliche Aspekte der Auswirkungen der Verkehrsanordnung ungeklärt geblieben sind, obschon die Rekurrentin im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht gehalten gewesen wäre, diese Aspekte in einem auf die Temporeduktion zugeschnittenen verkehrstechnischen Gutachten untersuchen zu lassen und darzulegen, dass die Massnahme ohne Verminderung der Leistungsfähigkeit des kantonalen Strassennetzes oder durch deren Ausgleich durchführbar ist (vgl. Art. 104 Abs. 2bis KV). Auch aus den übrigen Unterlagen ergeben sich hierzu keine tragfähigen Erkenntnisse. Mangels rechtsgenügender Beurteilungsgrundlage kann die Zustimmung zur beantragten Geschwindigkeitsherabsetzung nicht erteilt werden; eine vertiefte Auseinandersetzung mit den weiteren Parteistandpunkten erübrigt sich.
11. Die Zustimmungsverweigerung erweist sich auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit als rechtmässig. Nach Art. 32 Abs. 3 SVG in Verbindung mit Art. 108 Abs. 2 Bst. d und Abs. 4 SSV dürfen die allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten nur herabgesetzt werden, wenn damit eine übermässige Umweltbelastung im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung vermindert werden kann und die Massnahme nötig, zweck‑ und verhältnismässig ist sowie anderen in Betracht fallenden Massnahmen nicht nachsteht. Wie dargelegt (E. 10), sind die verkehrlichen Auswirkungen der streitigen Geschwindigkeitsherabsetzung – namentlich auf das ausserstädtische Durchgangsstrassennetz – nicht ausreichend geklärt und die beantragte Massnahme ist nicht mit den übrigen vorstehend erwähnten Strassenbaumassnahmen abgestimmt. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 Bst. d SSV im jetzigen Zeitpunkt erfüllt sind; eine Zustimmung zu den beantragten Verkehrsanordnungen wäre daher bundesrechtswidrig. Zu berücksichtigen ist weiter, dass der kantonale Gesetzgeber im Zuge der Mobilitätsinitiative § 27 KSigV und § 27a StrG gestützt auf den Volkswillen angepasst und damit die Zuständigkeit für Verkehrsanordnungen auf Strassen von überkommunaler bzw. kantonaler Bedeutung neu geordnet sowie einzelne Kompetenzen der Stadt zugunsten des Kantons eingeschränkt hat. Art. 104 KV unterstreicht in diesem Zusammenhang das erhebliche öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen kantonalen Strassennetz. Dem steht das Interesse der Rekurrentin gegenüber, mittels einer Geschwindigkeitsherabsetzung Lärmminderungen zu erzielen. Dieses Interesse vermag eine Zustimmung indessen nicht zu rechtfertigen, zumal – wie gezeigt – die verkehrlichen Auswirkungen, insbesondere auf ausserstädtische Durchgangsstrassen, unzureichend abgeklärt sind und die Massnahme nicht mit den erwähnten Strassenbaumassnahmen koordiniert ist. Unter diesen Umständen überwiegt das öffentliche Interesse an der Wahrung der bundesrechtlichen Vorgaben, an der Funktionsfähigkeit des kantonalen Strassennetzes, an der Respektierung des kantonalen Volkswillens sowie an geordneten Planungs‑ und Verfahrensabläufen das Interesse der Rekurrentin an der beantragten Geschwindigkeitsreduktion. Die Zustimmungsverweigerung erweist sich daher als verhältnismässig.
12. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass vorliegend die Voraussetzungen für das Zustimmungserfordernis nach § 28 KSigV erfüllt sind, da Auswirkungen auf das übergeordnete ausserstädtische Strassennetz durch die beabsichtigte Temporeduktion auf der Achse Rosengarten‑/Bucheggstrasse nicht auszuschliessen sind. Dabei hat die Rekurrentin die bundesrechtlich vorausgesetzten Entscheidgrundlagen für eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit nach Art. 32 Abs. 3 SVG und Art. 108 SSV nicht beigebracht, weshalb die Rekursgegnerin dieser zu Recht die Zustimmung verweigert hat. Der Rekurs ist somit abzuweisen, soweit er nicht gegenstandslos geworden ist.
[Verfahrenskosten und Parteientschädigung]
Notabene:
Der Entscheid ist im Zeitpunkt der Veröffentlichung noch nicht rechtskräftig.
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