Entscheidtext (Auszug):

Sachverhalt:Die Bellerivestrasse auf dem Gebiet der Stadt Zürich gehört zum Strassennetz des Kantons Zürich und ist im kantonalen Richtplan als Staatsstrasse und Hauptverkehrsstrasse aufgeführt. Sie verläuft ab der Grenze zwischen der Gemeinde Zollikon und der Stadt Zürich in nordnordwestlicher Richtung entlang des Zürichsees stadteinwärts, bis sie auf Höhe der Färberstrasse übergeht in die Strasse Utoquai, welche zum Bellevueplatz führt. An der Stadtgrenze geht sie in die via Meilen nach Rapperswil SG führende Seestrasse über. Sowohl das Utoquai als auch die Bellerive- und die Seestrasse stellen – als Teil der Hauptstrasse 17 – Durchgangsstrassen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 174.01) dar (Art. 1 in Verbindung mit Anhang 2 Bst. A Ziff. 17 Durchgangsstrassenverordnung vom 18. Dezember 1991, SR 741.272). Die vier- bzw. teilweise fünfspurige Achse Utoquai–Bellerivestrasse stellt eine wichtige Einfallachse ins Stadtzentrum dar, auf der (je nach Abschnitt) täglich rund 30 000 bis 50 000 Fahrzeuge verkehren.

Die Stadt Zürich beabsichtigt, im Rahmen eines achtmonatigen Verkehrsversuchs auf der Bellerivestrasse stadteinwärts von der Ida-Bindschedler-Strasse bis zur Färberstrasse und stadtauswärts von der Falkenstrasse bis zum Bahnhof Tiefenbrunnen die Anzahl der Fahrspuren zugunsten eines durchgehenden Radwegs auf eine pro Fahrtrichtung zu reduzieren, um die Auswirkungen dieser Massnahme auf den Verkehrsfluss im Hinblick auf einen permanenten Spurabbau im selben Umfang zu testen. Die Umsetzung des Verkehrsversuchs umfasst Bodenmarkierungen, bauliche Massnahmen und eine Anpassung der Lichtsignalanlagen; die hierfür vorgesehenen Arbeiten sollen insgesamt acht Wochen dauern. Mit Beschluss Nr. 1442/2023 vom 17. Mai 2023 bewilligte der Stadtrat von Zürich für den Verkehrsversuch eine neue einmalige Ausgabe von Fr. 1 821 000.

Die für den Vollzug des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) auf dem Gebiet der Stadt Zürich zuständige Volkswirtschaftsdirektorin, Regierungsratspräsidentin Carmen Walker Späh, wurde durch die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements, Stadträtin Karin Rykart, am 8. Juni 2020 über die Absicht der Stadt Zürich, einen solchen Versuch durchzuführen, in allgemeiner Form in Kenntnis gesetzt. Für den Versuch seien keine baulichen Massnahmen notwendig, weshalb keine Festsetzung gemäss § 45 Abs. 2 StrG vorgesehen sei. Entsprechend entfalle auch eine Genehmigung gemäss § 45 Abs. 3 StrG durch den Regierungsrat. An der Sitzung nicht besprochen wurde, ob eine Zustimmung gemäss § 28 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (KSigV; LS 741.2) durch die Rekursgegnerin notwendig ist. Am 3. September 2020 erging eine Medienmitteilung der Volkswirtschaftsdirektion, in welcher die Durchführung des Verkehrsversuchs in eigener Kompetenz der Stadt Zürich zur Kenntnis genommen wurde. Am selben Tag informierte das Tiefbau- und Entsorgungsdepartment der Stadt Zürich in einer Medienmitteilung, mit dem Kanton bestehe Einigkeit, dass die Stadt den Verkehrsversuch in eigener Kompetenz umsetzen könne und keine Zustimmung des Kantons notwendig sei. Der Regierungsrat nahm dazu in einem Schreiben an den Stadtrat von Zürich vom 14. September 2020 Stellung und hielt fest, dem Vorgehen der Stadt nicht zugestimmt zu haben. Die Stadt könne den Versuch nicht in eigener Kompetenz durchführen, sondern müsse gemäss § 28 KSigV die Zustimmung der Rekursgegnerin einholen. Mit Schreiben an den Regierungsrat vom 16. Juni 2021 teilte der Stadtrat von Zürich im Wesentlichen mit, den Beteiligungsprozess neu aufzusetzen und dem Einbezug der kantonalen Instanzen und der betroffenen Nachbargemeinden mehr Rechnung zu tragen.

Am 15. August 2022 informierte die Rekurrentin anlässlich einer Informationsveranstaltung über den Verkehrsversuch. Mit E-Mail vom 18. August 2022 teilte die Rekursgegnerin der Rekurrentin mit, dass der Erlass der beabsichtigen Verkehrsanordnungen gemäss § 28 KSigV ihrer Zustimmung bedürfe. In der Folge kam es zwischen den Parteien zu einem umfangreichen Schriftenwechsel: Die Rekursgegnerin erachtete die Unterlagen mehrfach als unvollständig, insbesondere bezüglich verbindlicher Pläne der baulichen Massnahmen, Stellungnahmen von Anrainergemeinden und Interessensverbänden sowie klarer Abbruchkriterien. Trotz ergänzender Eingaben durch die Rekurrentin blieb die Vollständigkeit des Gesuchs bestritten; zugleich stellte die Rekurrentin die Zuständigkeit der Rekursgegnerin für die Zustimmung zum Verkehrsgesuch in Frage, ersuchte eventualiter um Zustimmung und verlangte andernfalls den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.

B. Mit Verfügung vom 31. Mai 2023 verweigerte die Rekursgegnerin die Zustimmung gemäss § 28 KSigV zu Verkehrsanordnungen im Zusammenhang mit dem beabsichtigten Verkehrsversuch Bellerivestrasse (Dispositiv I) und stellte fest, dass es sich beim Verkehrsversuch um ein Strassenprojekt handle, welches dem kantonalen Strassengesetz unterliege (Dispositiv II). Als Rechtsmittel wurde der Rekurs an die Sicherheitsdirektion angegeben.

C. Mit Eingabe vom 28. Juni 2023 erhob die Rekurrentin Rekurs bei der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion, stellte folgende Anträge und ersuchte um Edition des von der Rekursgegnerin als act. 1 bezeichneten Aktenstücks.

«1. Es sei Ziffer I des Verfügungsdispositivs aufzuheben und festzustellen, dass § 28 Kantonale Signalisationsverordnung (KSigV, LS 741,2) auf den vorliegend geplanten Verkehrsversuch auf der Bellerivestrasse nicht anwendbar ist.

2. Eventualiter sei Ziffer I des Verfügungsdispositivs aufzuheben und es sei der Rekurrentin gestützt auf § 28 KSigV die Zustimmung zur Durchführung des Verkehrsversuchs auf der Bellerivestrasse zu erteilen.

3. Es sei die Nichtigkeit von Ziffer II des Verfügungsdispositivs festzustellen.

4. Eventualiter sei Ziffer II des Verfügungsdispositivs aufzuheben und festzustellen, dass die baulichen Massnahmen zur Unterstützung des vorliegenden Verkehrsversuchs nicht unter den Geltungsbereich des kantonalen Strassengesetzes fallen.

5. Subeventualiter sei Ziffer II des Verfügungsdispositivs aufzuheben und festzustellen, dass die baulichen Massnahmen zur Unterstützung des Verkehrsversuchs von untergeordneter Bedeutung und nicht auflagepflichtig sind.

6. Die im Verfahren ergangenen Akten seien bei der Vorinstanz einzufordern.

7. Es sei der Rekurrentin eine allfällige Vernehmlassung der Rekursgegnerin zur freigestellten Stellungnahme zu unterbreiten.

8. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.»

D. Die Rekursgegnerin beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 21. Juli 2023 eine Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin. Die Rekurrentin hielt mit Replik vom 29. August 2023 am Rekurs fest.

E. Die Sicherheitsdirektion wies den Rekurs mit Rekursentscheid Nr. 2023.0360 vom 30. April 2024 ab.

F. Am 28. Mai 2024 führte die Rekursgegnerin Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil VB.2024.00310 vom 20. November 2025 wegen funktioneller Unzuständigkeit der Sicherheitsdirektion teilweise gut, hob den angefochtenen Rekursentscheid auf und überwies die Sache an den Regierungsrat zum Rekursentscheid. Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen.

Erwägungen:

Es kommt in Betracht:

1. a) Nach der grundsätzlichen Ordnung des Instanzenzugs gemäss § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) können Anordnungen einer unteren Behörde an die obere Behörde weitergezogen werden. Die Kantonspolizei ist eine Verwaltungseinheit der Sicherheitsdirektion (vgl. Ziff. 2.1 lit. a von Anhang 2 zur Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [VOG RR; LS 172.11]; vgl. ferner § 4 Abs. 1 lit. a der Organisationsverordnung der Sicherheitsdirektion vom 5. Oktober 2012 [OV SD; LS 172.110.2]). Daher ist gegen Anordnungen der Kantonspolizei im Regelfall Rekurs bei der Sicherheitsdirektion zu erheben (vgl. § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG). Hat eine Rekursinstanz im Einzelfall Rat oder Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz entscheiden soll, ist gemäss § 19b Abs. 4 Satz 1 VRG die der Rekursinstanz übergeordnete Verwaltungsbehörde für die Behandlung des Rekurses zuständig (Sprungrekurs). Die Rechtsfolgen des Sprungrekurses im Sinne von § 19b Abs. 4 VRG treten von Gesetzes wegen ein (Jürg Bosshard/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 19b N 57 mit Hinweisen).

b) Gemäss § 18 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (OG RR; LS 172.1) treten Mitglieder des Regie-rungsrates sowie die Staatsschreiberin oder der Staatsschreiber bei der Beratung und Beschlussfassung in den Ausstand, wenn Anordnungen der von ihnen geleiteten Direktionen, der Staatskanzlei oder von Gremien, in denen sie Einsitz haben, vor dem Regierungsrat angefochten werden. Im Übrigen gelten die Bestimmungen des VRG (§ 18 Abs. 2 OG RR).

c) [Ausstand Direktionsvorsteher/in]

2. Gemäss Art. 3 Abs. 2 SVG in Verbindung mit §§ 27-30 KSigV hat der Kanton Zürich seine Kompetenz zum Erlass von lokalen Verkehrsanordnungen auf dem Stadtgebiet, ausgenommen für Autobahnen und Autostrassen, an die Städte Zürich und Winterthur delegiert, für gewisse Fälle jedoch von der Zustimmung durch die Kantonspolizei abhängig gemacht (§ 28 KSigV). Die Verweigerung der Zustimmung zur beabsichtigten Verkehrsanordnung durch die Rekursgegnerin tangiert die schutzwürdigen Interessen der Rekurrentin. Zudem macht sie die Verletzung der Gemeindeautonomie geltend. Sie ist zum Rekurs im Sinne von § 21 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a und b VRG legitimiert. Auf den fristgerecht eingereichten Rekurs ist einzutreten.

3. a) Die Sicherheitsdirektion übermittelte der Rekurrentin die vorinstanzlichen Akten, stellte ihr die Vernehmlassung der Rekursgegnerin zur Stellungnahme zu und die Rekurrentin nahm dazu Stellung. Die entsprechenden Anträge sind damit gegenstandslos geworden.

b) Beim von der Rekurrentin zur Edition beantragen Aktenstück handelt es sich um das Schreiben des Regierungsrates an den Stadtrat von Zürich vom 14. September 2020, welches sich bei den Akten der Rekurrentin befindet. Das Editionsbegehren ist somit abzuweisen.

4. a) Die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde gelten als primäre Nichtigkeitsgründe (Urteil des Bundesgerichts 1C_375/2025 vom 12. November 2025, E. 3.1 mit Hinweisen). Nichtigkeit ist von der zuständigen Behörde jederzeit und von Amtes wegen zu beachten, sobald sie mit der Sache befasst ist (BGE 151 II 120 E. 4.2).

b) Die Rekurrentin beantragt die Feststellung der Nichtigkeit von Dispositiv II der angefochtenen Verfügung, da der Rekursgegnerin im Bereich des Strassengesetzes keine Entscheidungskompetenz zukomme.

c) Gemäss § 4 KSigV ist die Kantonspolizei zuständig für den Erlass von Verkehrsanordnungen. Unter Umständen hat sie damit zusammenhängend vorfrageweise zu prüfen, ob die Umsetzung einer Verkehrsanordnung genehmigungspflichtige bauliche Massnahmen nach dem Strassengesetz erfordert. Sie verfügt jedoch über keine eigene funktionelle Zuständigkeit in diesem Bereich und kann diesbezüglich keine präjudiziellen Feststellungen treffen. Die funktionelle Zuständigkeit für die Genehmigung der baulichen Massnahmen auf einer auf Stadtgebiet gelegenen Strasse mit überkommunaler Bedeutung liegt gestützt auf § 43 in Verbindung mit § 45 Abs. 3 StrG vielmehr beim Regierungsrat. Als Genehmigungsinstanz steht diesem auch die Kompetenz zu, rechtsverbindlich festzustellen, ob die baulichen Massnahmen unter das Strassengesetz fallen und welche gesetzlichen Bestimmungen darauf anwendbar sind. Die Frage, ob Dispositiv II der angefochtenen Verfügung nichtig ist, kann offenbleiben, weil, wie nachfolgend aufgezeigt wird, tatsächlich ein auflagepflichtiges Strassenbauprojekt vorliegt (siehe E. 12. b) und die Rekursgegnerin diese Tatsache bei ihrer Beurteilung der Verkehrsanordnung zwecks Koordination berücksichtigen musste (siehe E. 12. c).

5. a) Als Teilaspekt eines fairen Verfahrens verankert Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) den Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieser umfasst alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 149 I 153 E. 2.2). Zum Anspruch auf rechtliches Gehör zählt auch die Möglichkeit, sich im Rahmen der Rechtsanwendung und vor Erlass eines belastenden Entscheids zu äussern (BGE 145 I 167 E. 4.1 mit Hinweisen). Dieser Teilgehalt erstreckt sich in erster Linie auf Sachverhaltsfragen (BGE 148 II 73 E. 7.3.1 mit Hinweisen). In Bezug auf die Rechtsanwendung anerkennt die Rechtsprechung einen Anspruch auf vorgängige Stellungnahme, wenn eine Behörde ihren Entscheid auf eine Argumentation stützen will, die im bisherigen Verfahren nicht Thema war und mit der vernünftigerweise nicht gerechnet werden musste (BGE 148 II 73 E. 7.3.1 mit Hinweisen). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliesst ferner das Recht auf einen begründeten Entscheid (so auch § 10 Abs. 1 VRG). Dabei muss sich die rechtsanwendende Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten und Beweismitteln einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründungspflicht ist nur dann verletzt, wenn die Behörde auf die für den Ausgang des Verfahrens wesentlichen Vorbringen selbst implizit nicht eingeht (BGE 133 III 235 E. 5.2). Der Begründungspflicht ist hingegen Genüge getan, wenn sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützte (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2023.00194 vom 28. September 2023, E. 2.2 mit Hinweisen).

b) Art. 5 Abs. 3 BV enthält den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz, dass staatliche Organe und Private nach Treu und Glauben handeln. Er umfasst insbesondere den Vertrauensschutz, das Verbot widersprüchlichen Verhaltens und das Rechtsmissbrauchsverbot (BGE 136 I 254 E. 5.2) und gilt auch im Rechtsverkehr zwischen Behörden (vgl. Art. 44 BV).

c) Die Verwaltungsbehörde untersucht den Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise (§ 7 Abs. 1 VRG). Obwohl das Verwaltungsverfahren an sich vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht wird, gilt das verwaltungsrechtliche Untersuchungsprinzip nicht uneingeschränkt, sondern findet seine Grenze an der Mitwirkungspflicht der Parteien, die gemäss § 7 Abs. 2 VRG am Verfahren mitzuwirken haben, soweit sie ein Begehren gestellt haben (lit. a) oder soweit ihnen nach gesetzlicher Vorschrift eine Auskunfts- oder Mitwirkungspflicht obliegt (lit. b). Der allgemeine Grundsatz von Art. 8 ZGB, wonach im Falle der Beweislosigkeit der Entscheid zu Ungunsten jener Partei ausfällt, die aus dem unbewiesen gebliebenen Sachverhalt Rechte ableiten wollte, greift auch im öffentlichen Recht (BGE 138 II 465 E. 6.8.2).

6. a) Die Rekurrentin rügt mehrere Verfahrensmängel. Sie macht geltend, sie sei vor Erlass der angefochtenen Verfügung weder über die bevorstehende Zustimmungsverweigerung noch über die hierfür massgeblichen Gründe informiert worden und habe sich dazu vorgängig nicht äussern können. Dadurch sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Zudem sei die angefochtene Verfügung mangelhaft eröffnet worden und genüge der Begründungspflicht nicht, da sie die verkehrlichen Auswirkungen des Verkehrsversuchs auf das ausserstädtische Strassennetz unzureichend behandle. Indem die Rekursgegnerin das Durchgangsstrassenargument in der angefochtenen Verfügung erstmals aufgreife und wesentlich darauf abstelle, verstosse sie überdies gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Schliesslich habe die Rekursgegnerin wiederholt zusätzliche Unterlagen verlangt, sich mit den eingereichten Akten aber nicht sachgerecht auseinandergesetzt, was treuwidrig sei.

b) Die Rekursgegnerin stellt die gerügten Verfahrensmängel in Abrede. Die Rekurrentin sei frühzeitig über die Zustimmungsbedürftigkeit des Verkehrsversuchs informiert worden und habe mit einer Verweigerung rechnen müssen. Sie sei wiederholt aufgefordert worden, ein vollständiges und ausformuliertes Gesuch mit den entscheidwesentlichen Unterlagen einzureichen. Damit habe sie die Möglichkeit zur Ausübung ihrer Mitwirkungsrechte und Einreichung einer Stellungnahme gehabt. In der angefochtenen Verfügung würden die Gründe für die Zustimmungsverweigerung zum Verkehrsversuch klar dargelegt. Dass die Verfügung und deren Begründung erst nach einer sorgfältigen und umfassenden Abklärung des Sachverhaltes sowie einer Prüfung aller Fakten erlassen worden sei, sei kein Verstoss gegen Treu und Glauben, sondern das gesetzlich geforderte Vorgehen, zumal der Verweis auf die Durchgangsstrassenverordnung lediglich eines von mehreren Argumenten für die verweigerte Zustimmung gewesen sei. In der angefochtenen Verfügung sei zudem begründet worden, weshalb das kantonale Strassengesetz beim Verkehrsversuch zu berücksichtigen sei.

7. a) Die Verfahrensrügen erweisen sich als unbegründet. Die Rekursgegnerin teilte der Rekurrentin vor Erlass der angefochtenen Verfügung mit, weshalb der beabsichtige Verkehrsversuch nach ihrem Dafürhalten vom Zustimmungserfordernis von § 28 KSigV erfasst sei und die Zustimmung dazu nicht erteilt werden könne. Auch forderte sie die Rekurrentin wiederholt auf, ein vollständiges ausformuliertes Gesuch einschliesslich der entscheidrelevanten Unterlagen einzureichen, wodurch die Rekurrentin von ihrem Mitwirkungsrecht Gebrauch machen konnte. Die eingereichten Stellungnahmen und Unterlagen erforderten ein wiederholtes Nachfragen der Rekursgegnerin. Trotzdem liegen die für beurteilungsrelevant erklärten, mit Schreiben der Rekurrentin vom 9. April 2023 in Aussicht gestellten Stellungnahmen der Anrainergemeinden zum Verkehrsversuch bis heute nicht vor. Unter den gegebenen Umständen ist das wiederholte Nachfragen der Rekursgegnerin nicht zu beanstanden, sondern auf die Verletzung der Mitwirkungspflicht der Rekurrentin zurückzuführen. Der Gehörsanspruch geht nicht so weit, dass daraus das Recht auf einen unbegrenzten Schriftenwechsel abzuleiten oder die Vorinstanz zu verpflichten wäre, immer wieder ergänzende Stellungnahmen und Unterlagen einzuholen, bis ein genehmigungsfähiges Gesuch vorliegt. Dass die Würdigung des Sachverhalts (einschliesslich der für verfahrensrelevant erachteten Unterlagen) und dessen rechtliche Beurteilung erst in der angefochtenen Verfügung erfolgt sind, ist nicht zu beanstanden (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3607/2024 vom 31. März 2026, E.3.2.2 mit Hinweisen). Inwiefern die angefochtene Verfügung an einem Eröffnungsmangel leiden könnte, wie die Rekurrentin unbegründet behauptet, erschliesst sich nicht. Die Verfügung der Rekursgegnerin vom 31. Mai 2023 ging bei der Rekurrentin nach eigenen Angaben am 1. Juni 2023 in begründeter Form ein. Zudem ist die Verfügung ausführlich und nachvollziehbar begründet, auch in Bezug auf die Frage, ob vom geplanten Versuch Auswirkungen auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebietes zu erwarten seien, was Voraussetzung für die Anwendbarkeit von § 28 KSigV sei. Eine Verletzung des Gehörsanspruchs ist zu verneinen.

b) Die Rekursgegnerin hat die Verweigerung der Zustimmung zum Verkehrsversuch nicht zu einem wesentlichen Teil darauf abgestützt, dass es sich bei der Bellerivestrasse um eine in der Durchgangsstrassenverordnung aufgeführte Durchgangsstrasse handle, sondern unter anderem damit begründet, dass durch den Verkehrsversuch auf dieser Strasse über das Stadtgebiet hinausgehende Einschränkungen für den Verkehr zu erwarten seien und die damit einhergehenden Verminderung der Leistungsfähigkeit des Strassennetzes gemäss Art. 104 Abs. 2bis der Kantonsverfassung (KV, LS 101) auszugleichen wäre – was an dieser Argumentation treuwidrig sein könnte, erschliesst sich nicht, zumal die Rekurrentin selber einräumt, dass «von Anfang an klar und unbestritten» gewesen sei, dass es sich bei der Bellerivestrasse um eine Durchgangsstrasse handle. Mit welchen entscheidwesentlichen Unterlagen sich die Rekursgegnerin «treuwidrig und somit widerrechtlich» nicht auseinandergesetzt haben soll, legt die Rekurrentin nicht dar. Die angefochtene Verfügung erweist sich unter dem Blickwinkel des Grundsatzes von Treu und Glauben als unproblematisch.

8. a) Nach Art. 104 KV sorgen Kanton und Gemeinden für eine sichere, wirtschaftliche und umweltgerechte Ordnung des gesamten Verkehrs und für ein leistungsfähiges Verkehrsnetz (Art. 104 Abs. 1 KV). Der Kanton übt die Hoheit über die Staatsstrassen aus (Art. 104 Abs. 2 KV) und sorgt für ein leistungsfähiges Staatsstrassennetz für den motorisierten Strassenverkehr (Art. 104 Abs. 2bis KV, 1. Satz). Eine Verminderung der Leistungsfähigkeit einzelner Abschnitte ist im umliegenden Strassennetz mindestens auszugleichen (Art. 104 Abs. 2bis KV, 2. Satz).

b) Die Ordnung des Strassenverkehrs ist bundesrechtlich umfassend geregelt. Der Bund erlässt Vorschriften über den Strassenverkehr und kann bestimmen, welche Durchgangsstrassen für den Verkehr offenbleiben müssen (Art. 82 Abs. 1 und 2 BV, Art. 2 Abs. 1 Bst. a SVG). Nach Art. 3 Abs. 2 SVG sind die Kantone befugt, Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs für bestimmte Strassen zu erlassen. Sie können diese Kompetenz unter dem Vorbehalt, dass sie eine Beschwerde an eine kantonale Behörde vorsehen, an Gemeinden übertragen. Die Offenerklärung einer Strasse für den allgemeinen Durchgangsverkehr schränkt die kantonalen Befugnisse zur Verkehrsregelung nicht ein. Wird in der SSV der Begriff «Behörde» verwendet, ist damit diejenige Behörde gemeint, die nach kantonalem Recht für die Anordnung, Anbringung und Entfernung von Signalen und Markierungen zuständig ist (Art. 1 Abs. 2 Bst. c SSV).

c) Nach Art. 1 KSigV obliegt der Vollzug des Signalisationsrechts grundsätzlich der Kantonspolizei. In den Städten Zürich und Winterthur geht diese Kompetenz mit Ausnahme der Autobahnen und Autostrassen auf die städtischen Behörden über (§ 27 KSigV). Als Verkehrsanordnungen gelten Signale, Lichtsignale, Markierungen und Verkehrsbeschränkungen (§ 3 KSigV). Dauernde Verkehrsanordnungen auf Autobahnen und Autostrassen sowie auf den übrigen Staatsstrassen verfügt die Kantonspolizei, soweit Bestimmungen des Bundes oder dieser Verordnung nichts anderes vorsehen (§ 4 Abs. 1 KSigV). Soweit Verkehrsanordnungen nach den Bestimmungen des Bundes zu veröffentlichen sind, erfolgt die Publikation bei Staatsstrassen im kantonalen Amtsblatt und im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde (§ 7 Abs. 1 KSigV). Vorübergehende Verkehrsanordnungen werden in gleicher Weise veröffentlicht, wenn sie länger als 60 Tage gelten sollen (§ 7 Abs. 2 KSigV).

d) Art. 107 Abs. 1 SSV regelt in den Bst. a und b, welche örtlichen Verkehrsanordnungen von der Behörde oder dem Bundesamt für Strassen (ASTRA) verfügt und mit Rechtsmittelbelehrung eröffnet werden müssen. Demgegenüber muss die Anbringung von Markierungen und Lichtsignalen nicht verfügt werden (Art. 107 Abs. 3 Bst. a und Bst. b Ziff. 1 SSV). Gegen Verkehrsanordnungen im verfügungsfreien Raum bietet der Rechtsbehelf der Einsprache nachträglichen Rechtsschutz (106 Abs. 1 Bst. b SSV). Über Einsprachen nach Art. 106 Abs. 1 SSV entscheiden die anordnenden Behörden (§ 31 KSigV).

e) Nach § 28 KSigV holen die städtischen Behörden die Zustimmung der Kantonspolizei ein, bevor sie Verkehrsanordnungen verfügen, die den Verkehr auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebietes beeinflussen können. Das Zustimmungserfordernis knüpft an die mögliche Wirkung der Verkehrsanordnung auf das überkommunale Strassennetz an.

f) Das Strassengesetz findet auf alle Strassen Anwendung, die im Eigentum des Staates oder der politischen Gemeinden stehen (§ 1 StrG). Dazu gehören auch Bauten und Einrichtungen zur Verkehrsregelung wie beispielsweise Mittel- und Trennstreifen, Verkehrsinseln, Stützmauern, Anlagen und Einrichtungen zur Verkehrsregelung sowie Verkehrszeichen (§ 3 StrG). Die Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiet der Städte Zürich und Winterthur werden von diesen erstellt, ausgebaut und unterhalten (§ 43 Abs. 1 StrG); die Projekte werden durch die Stadträte festgesetzt und können beim Regierungsrat angefochten werden (§ 45 Abs. 2 Satz 1 StrG). Für das Verfahren gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Projektfestsetzung (§ 45 Abs. 2 Satz 2 StrG). Die Projekte sind vor der Festsetzung während 30 Tagen öffentlich aufzulegen und soweit darstellbar auszustecken; die Planauflage ist öffentlich bekanntzumachen (§ 16 StrG). Gegen das Projekt kann innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben werden (§ 17 Abs. 1 Satz 1 StrG). Bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann auf das Einspracheverfahren verzichtet werden (§ 17 Abs. 5 StrG). Ein Projekt von untergeordneter Bedeutung liegt in der Regel lediglich bei Unterhaltsarbeiten vor. Geht es bei einem Projekt nicht bloss um die Instandsetzung einer Strasse, sondern um deren Ausbau (Verbreiterung, neue Verkehrsinseln, Umgestaltung der Fahrbahn usw.), sind Drittinteressen praktisch immer tangiert und kann auf ein Einspracheverfahren nicht verzichtet werden (vgl. Daniel Kunz/Bernhard A. Müller, in: Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, Wädenswil 2024, S. 34).

h) Besteht ein sachlicher Zusammenhang zwischen Verkehrsanordnungen und baulichen Massnahmen, sind diese im Sinne von Art. 25a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) zu koordinieren (Enscheid des Baurekursgerichts I, BRGE I Nr. 0115/2015 vom 11. September 2015 E. 4, in: BEZ 2015 Nr. 53; Urteil des Bundesgerichts 1C_120/2013 vom 28. Oktober 2013, E. 3.2 mit Hinweisen, vgl. Christoph J. Rohner, Erlass und Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen, Zürich 2012, S. 171). In solchen Fällen haben die Publikation und Eröffnung der erstinstanzlichen Entscheide gleichzeitig zu erfolgen (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2022.00528 vom 20. April 2023, E. 5.4 mit Hinweisen).

9. a) Die Rekursgegnerin macht im Wesentlichen geltend, der geplante Spurabbau und die damit verbundenen Anpassungen an den Lichtsignalanlagen könnten zu (Rück)stau, Kapazitätsabbau und Verlagerungen des Verkehrs in das umliegende, auch ausserstädtische Strassennetz führen. Diese möglichen Szenarien gingen aus den Verkehrsgutachten hervor, auf die sich die Rekurrentin berufe. Obschon die veralteten Verkehrsgutachten für den geplanten Verkehrsversuch grundsätzlich nicht verwendet werden könnten, würden sie Hinweise auf dessen Folgen geben. Die vorhandenen Verkehrsgutachten zeigten ebenfalls, dass die Leistungsfähigkeit der Bellerivestrasse wesentlich von den Umlaufzeiten der Lichtsignalanlagen abhänge und dass bereits bei geringen Eingriffen verkehrliche Verlagerungen denkbar seien, die über das Stadtgebiet hinausreichen könnten. Damit seien alle Voraussetzungen von § 28 KSigV erfüllt und erfordere der Verkehrsversuch die Zustimmung der Rekursgegnerin.

b) Die Rekurrentin hält dagegen, dass der Verkehrsversuch für seine Umsetzung im Bereich des Strassenverkehrsrechts neben Steuerungsänderungen an gewissen Lichtsignalanlagen lediglich Markierungsänderungen erfordere und damit nicht verfügungs- und publikationspflichtig nach Art. 107 Abs. 1 SSV sei, sondern unter Art. 107 Abs. 3 SSV falle. Weil das Zustimmungserfordernis nur bei verfügungspflichtigen Verkehrsanordnung greife – dies ergebe sich auch aus dem Wortlaut von § 28 KSigV, wo von «verfügt» die Rede sei – finde die Bestimmung vorliegend keine Anwendung. Selbst wenn die vorgesehenen Markierungen und die Steuerung der Lichtsignalanlagen unter Verkehrsanordnungen im Sinne von § 28 KSigV fielen, wären sie der Rekursgegnerin nur zur Genehmigung vorzulegen, falls sie den Verkehr auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets beeinflussen könnten. Für eine solche Beeinflussung liessen sich den Verkehrsgutachten jedoch keine Anhaltspunkte entnehmen und solche würden auch in der angefochtenen Verfügung nicht dargelegt. Mit Blick auf den Anwendungsbereich von § 28 KSigV sei jedoch entscheidend, dass die Leistungsfähigkeit (Art. 104 Abs. 2bis KV) der auf Stadtgebiet gelegenen Bellerivestrasse unverändert gewährleistet bleibe. Die befürchteten Rückstau- und Reisezeitverlängerungen beträfen ausschliesslich das Stadtgebiet und gingen nicht darüber hinaus. Da es Sinn und Zweck von § 28 KSigV sei, die Funktion von Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets zu gewährleisten, müssten konkrete Anzeichen dafür bestehen, dass aufgrund der Umsetzung einer städtischen Verkehrsanordnung in tatsächlicher Hinsicht die Gefährdung dieser Funktion zu erwarten sei, was vorliegend nicht zutreffe. Folglich gehe die Rekursgegnerin in Verkennung des massgebenden Sachverhalts fälschlicherweise von der Anwendbarkeit von § 28 KSigV aus.

c) Unbestrittenermassen handelt es sich bei den im Rahmen des Verkehrsversuchs vorgesehenen Markierungsänderungen um Verkehrsanordnungen im Sinne der bundesrechtlichen und der kantonalen Gesetzgebung. Art. 1 Abs. 2 Bst. c SSV knüpft – unabhängig von der Ausgestaltung des Verfahrens und des Rechtsschutzes – an die funktionelle Zuständigkeit der Behörde an, die nach kantonalem Recht für die Anordnung, Anbringung und Entfernung von Signalen und Markierungen zuständig ist. Nach § 1 KSigV ist dies, vorbehältlich der in § 27 KSigV vorgesehenen Kompetenzdelegation an die städtischen Behörden in Zürich und Winterthur, die Rekursgegnerin. Da die Kompetenzdelegation sämtliche Befugnisse und Aufgaben der Abschnitte I-IV KSigV umfasst, kommt § 28 KSigV immer zur Anwendung, wenn damit einhergehend eine Beeinflussung des Verkehrs über das Stadtgebiet hinausgehen kann. Eine davon abweichende Auffassung hiesse, dass sich die Kompetenzdelegation von § 27 KSigV an die Städte Zürich und Winterthur im Ergebnis nicht auf deren Stadtgebiet beschränkte, was mit § 1 KSigV, wonach grundsätzlich die Kantonspolizei für Verkehrsanordnungen zuständig ist, nicht vereinbar wäre. Das Zustimmungserfordernis von § 28 KSigV knüpft somit nicht an die Qualifikation einer Verkehrsanordnung als verfügungspflichtig im Sinne von Art. 107 Abs. 1 SSV an, sondern an deren überkommunale verkehrliche Auswirkung. Eine solche Beeinflussung ist vorliegend nicht auszuschliessen, da der geplante Spurabbau auf einer Durchgangsstrasse eine wichtige Einfallachse mit erheblicher Verkehrsbelastung betrifft. Eine Verletzung der Gemeindeautonomie im Zusammenhang mit der Anwendung von § 28 KSigV, wie sie von der Rekurrentin gerügt wird, wäre nur anzunehmen, wenn die Norm angewendet würde, obwohl kein solcher Anwendungsfall vorliegt. Damit greift das Zustimmungserfordernis nach § 28 KSigV und bedürfen die für den Verkehrsversuch erforderlichen Verkehrsanordnungen der Zustimmung der Rekursgegnerin. Da das kantonale Verwaltungsrecht die Begriffe Verfügung und Anordnung synonym verwendet (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2013.00292 vom 19. Juni 2013, E. 4.2), zielt der Verweis der Rekurrentin auf den Wortlaut von § 28 KSigV ins Leere.

10. a) Die Rekursgegnerin stellt sich auf den Standpunkt, die Spurreduktionen auf der Bellerivestrasse könnten nicht im vereinfachten Verfahren nach Art. 107 Abs. 3 SSV ergehen. Dieses Verfahren sei für Markierungen vorgesehen, welche faktische Verhältnisse oder bestehende Rechtsverhältnisse, die beispielsweise durch vorab im ordentlichen Verfahren erlassene Signale geschaffen worden seien, konkretisierten (vgl. Christoph Rohner, a.a.O., S. 168). Der Spurabbau könnte nur stillschweigend erfolgen, wenn er weder Rechte oder Pflichten der Verkehrsteilnehmenden begründen würde noch geeignet sei, erheblich die Interessen der Anstösser zu beeinträchtigen (vgl. René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band 1, Bern 2002, Rz.126). Für die Schaffung neuer Verhältnisse, welche, wie vorliegend, grosse verkehrliche Auswirkungen haben könnten, könne dieses Verfahren nicht gewählt werden. Ein solcher Spurabbau sei formell zu verfügen und den von den Massnahmen Betroffenen (insbesondere ÖV-Betreibende, Anwohnende, Pendlerinnen und Pendler, Gewerbe) sei mittels einer Publikation mit Rechtsmittelmöglichkeit zwingend das rechtliche Gehör zu gewähren. Daran ändere auch die Tatsache nichts, dass es sich um einen Versuch handle, da er für mehr als 60 Tage vorgesehen sei (vgl. Art. 107 Abs. 2 SSV, § 7 Abs. 2 KSigV).

b) Die Rekurrentin bestreitet, dass lediglich Markierungen von der Verfügungspflicht ausgenommen seien, die bereits bestehende Rechtsverhältnisse oder faktische Verhältnisse örtlich konkretisierten und keine eigenständige Funktion hätten. Dieser Schluss lasse sich auch nicht aus der rekursgegnerisch angeführten Lehrmeinung ziehen, da der zitierte Autor abschliessend festhalte, dass es dem Gesetzgeber freistehe, die Grenze zwischen verfügungs- und publikationspflichtigen und verfügungsfreien Anordnungen nach eigenem Gutdünken zu setzen (Christoph J. Rohner, a.a.O., S. 170 und S. 218 letzter Abschnitt). Ohnehin würden sich bereits heute Motorfahrzeuge und Fahrräder die Bellerivestrasse teilen. Die bestehende Verkehrsführung werde mit den Markierungsänderungen lediglich dahingehend konkretisiert, als den unterschiedlichen Kategorien von Verkehrsteilnehmenden neu separate Spuren zugeteilt würden. Auch alle bestehenden Abbiegebeziehungen, Anlieferungsmöglichkeiten und Querungsstellen blieben erhalten. Ebenso wenig führe die verfügungs- und publikationsfreie Anordnung von Markierungen dazu, dass kein Rechtsschutz bestehe. Hierfür habe der Bundesgesetzgeber mit Art. 106 SSV eigens einen Rechtsbehelf geschaffen.

c) Beim beabsichtigten Spurabbau handelt es sich entgegen der Rekurrentin nicht um eine blosse Konkretisierung bestehender Verhältnisse. Die bisherige Verkehrsführung wird vielmehr modifiziert und die Strassenkapazität für den motorisierten Individualverkehr sowie den öffentlichen Verkehr neu festgelegt, indem diesen eine Spur zugunsten eines Radwegs entzogen wird, womit eine wesentliche Änderung der Verkehrsregelung vorliegt. Der Auffassung der Rekurrentin, wonach der lediglich durch Bodenmarkierungen herbeigeführte Spurabbau – dem reinen Wortlaut von Art. 107 Abs. 3 Bst. a SSV folgend – von der Verfügungspflicht ausgenommen sei, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung ergibt sich der Normgehalt einer Bestimmung nicht allein aus dem Wortlaut (grammatikalische Auslegung), sondern ist im Sinne des Methodenpluralismus unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie der systematischen und historischen Auslegungselemente zu bestimmen (BGE 146 III 217 E. 5 mit Hinweisen). Eine rein am Wortlaut orientierte Auslegung von Art. 107 Abs. 3 Bst. a SSV führte dazu, dass geringfügige Verkehrsanordnungen wie eine einzelne Signaländerung oder die Neueinrichtung eines Signals der Verfügungspflicht unterstünden, während weitreichende Verkehrsanordnungen wie der vorliegende, sich deutlich über einen Kilometer erstreckende Spurabbau ohne Verfügung und Publikation im vereinfachten Verfahren ergehen könnten. Ein derartiges Ergebnis kann nicht dem Normzweck entsprechen, der eine Vereinfachung des Verfahrens bei der Konkretisierung bestehender Verhältnisse ermöglichen soll, ohne dass jede einzelne Massnahme formell verfügt und publiziert werden muss. Bei gegenteiliger Auffassung hätte es die anordnende Behörde in der Hand, bei weiterreichenden Verkehrsanordnungen die Verfügungspflicht zu umgehen und den Rechtsschutz zu steuern, indem sie diese, wenn möglich, nach Massgabe von Art. 107 Abs. 3 SSV ausgestaltet. Die Bestimmung ist deshalb so auszulegen, dass Markierungen, die – wie vorliegend – eine Verkehrsanordnung mit erheblichen Auswirkungen darstellen, nicht von der Verfügungspflicht ausgenommen sind. Die im Rahmen des Verkehrsversuchs vorgesehenen Verkehrsanordnungen wären daher gestützt auf Art. 107 Abs. 1 Bst. a SSV in Verbindung mit § 7 Abs. 1 KSigV mittels Verfügung anzuordnen und zu publizieren (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2024.00670 vom 6. November 2025, E. 6.8.3 mit Hinweisen) und können nicht im vereinfachten Verfahren ergehen.

11. a) Gemäss der Rekursgegnerin seien die verkehrlichen Auswirkungen des geplanten Spurabbaus nicht hinreichend untersucht und insbesondere nicht mittels aktueller Verkehrssimulationen überprüft worden. Der in den Verkehrsgutachten untersuchte Spurabbau in der Variante A2 betreffe den Abschnitt Kreuzstrasse bis Horneggstrasse, während der aktuell beabsichtige Spurabbau von der Ida-Bindschedler-Strasse bis zur Färberstrasse bzw. von der Falkenstrasse bis zum Bahnhof Tiefenbrunnen reiche und über die untersuchte Variante A2 hinausgehe. Auch wenn die Verkehrsgutachten vorliegend grundsätzlich nicht berücksichtigt werden könnten, weil sie veraltet seien und aus einem anderen Projekt stammten, enthielten sie Hinweise auf verkehrliche Beeinträchtigungen des ausserstädtischen Strassennetzes durch den Verkehrsversuch. Zudem sei gestützt auf Aussagen der Rekurrentin davon auszugehen, dass während des Verkehrsversuchs Anpassungen an der Knotensteuerung vorgenommen würden, etwa eine Dosierung beim Knoten K620 zur Vermeidung von Systemüberlastungen. Dies zeige, dass die Leistungsfähigkeit der Bellerivestrasse durch den Spurabbau beeinträchtigt werde. Insgesamt führe der achtmonatige Spurabbau zu einer erheblichen Einschränkung von Kapazität und Leistungsfähigkeit mit Auswirkungen auf das ausserstädtische Strassennetz, die gemäss Art. 104 Abs. 2bis KV auszugleichen seien.

b) Die Rekurrentin bestreitet mit dem Spurabbau einhergehende Leistungseinbussen für den motorisierten Verkehr und beruft sich auf die eingangs erwähnten Verkehrsgutachten, aus welchen zusammengefasst hervorgehe, dass der Verkehrsversuch leistungsneutral durchgeführt werden könne. Ferner würden weder die Durchgangsstrassenverordnung noch Art. 104 Abs. 2bis KV temporäre Verkehrsbeschränkungen, wie sie beispielsweise bei Baustellen, Demonstrationen und (Gross-)Veranstaltungen vorkommen könnten, verbieten.

c) Bei den umstrittenen Verkehrsgutachten handelt es sich um ein Verkehrsgutachten vom 18. Mai 2018 (Gutachten) und eine Verkehrstechnische Analyse vom 1. Juli 2019 (Analyse), die im Hinblick auf die Sanierung der Bellerivestrasse erstellt wurden. Das Gutachten untersucht die Machbarkeit und die verkehrliche Wirkung von Spur‑ und Geschwindigkeitsreduktionen auf der Achse Utoquai – Bellerivestrasse in verschiedenen Varianten, die Analyse soll diese Auswirkungen mittels Verkehrssimulation belegen. Die überkommunalen Rand‑ und Fernwirkungen des Spurabbaus werden in den Verkehrsgutachten nicht untersucht. Wie die Rekursgegnerin zutreffend bemerkt, finden sich darin jedoch Hinweise auf über das Stadtgebiet hinausgehende Verkehrsbeeinträchtigungen. Die Variante A1, welche unter anderem einen Spurabbau pro Fahrtrichtung und eine durchgehende «Velolösung» von der Stadtgrenze bis zum Bellevue vorsieht, wird im Gutachten verworfen, weil sie wegen den leistungskritischen Knoten im Bereich des Bahnhofs Tiefenbrunnen als nicht leistungsneutral beurteilt wird (S. 6). Die von der Rekurrentin als bezüglich dem vorliegend beabsichtigen Spurabbau vergleichbar erachtete Variante A2 hingegen sieht lediglich auf dem Abschnitt Kreuzstrasse bis Horneggstrasse eine Reduktion auf zwei Fahrspuren vor, klammert den «leistungskritischen Abschnitt beim Bahnhof Tiefenbrunnen» aber ausdrücklich aus und erwähnt Rückstau und Ausweichverkehr als ausdrückliche Risikofaktoren (S. 8). Da der Spurabbau im Rahmen des Verkehrsversuchs stadteinwärts jedoch bereits bei der Ida-Bindschedler-Strasse und damit beim Bahnhof Tiefenbrunnen beginnen soll, entspricht er eher der im Gutachten verworfenen, nicht leistungsneutral durchführbaren Variante A1. In der Analyse wiederum wird eine vertiefte Untersuchung der Variante A2 mittels Verkehrsflusssimulation dargestellt, jedoch lediglich innerhalb des auf Stadtgebiet gelegenen Perimeters auf der Bellerivestrasse (S. 4, 7). Allfälliger Ausweichverkehr auf der Dufourstrasse oder der Seefeldstrasse wurden ebenfalls nicht simuliert (S. 7), obschon eine Verkehrsverlagerung im Quartier ein zentrales Beurteilungskriterium für den Verkehrsversuch darstellt und als Abbruchkriterium definiert ist. Sodann verweist die Rekurrentin darauf, dass kurzfristige Systemüberlastungen mittels Dosierung am Knoten K620 Bahnhof Tiefenbrunnen aufgefangen werden könnten (2/3, Ziff. 9), was zu Rückstau auf der angrenzenden Seestrasse führen dürfte. Das Ausgeführte zeigt auf, dass wesentliche Aspekte der kommunalen und überkommunalen Verkehrsbelastung ungeklärt sind, wobei die Rekurrentin im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht gehalten gewesen wäre, diese Aspekte in auf den vorliegenden Verkehrsversuch zugeschnittenen Verkehrsgutachten untersuchen zu lassen und zu belegen, dass der Verkehrsversuch ohne Verminderung der Leistungsfähigkeit des kantonalen Strassennetzes oder durch deren Ausgleich durchführbar ist (vgl. Art. 104 Abs. 2bis KV). Die Rekurrentin verkennt ferner, dass unvorhergesehene Ereignisse wie Demonstrationen nicht planbar und – wie Grossveranstaltungen – in der Regel von kurzer Dauer sind, weshalb Art. 104 Abs. 2bis KV dort nicht im selben Mass greifen kann wie bei mehrmonatigen Einschränkungen. Weiter erschliesst sich nicht, weshalb bei planbaren Baustellen kein Kapazitätsausgleich zu prüfen wäre, auch wenn kein absoluter Vorrang der Kapazitätserhaltung besteht (vgl. die Anwendungshilfe zu Art. 104 Abs. 2bis KV vom 8. März 2021, herausgegeben vom Amt für Mobilität des Kantons Zürich, S. 3). Abschliessend ist somit festzuhalten, dass auch bei einem achtmonatigen Verkehrsversuch die verfassungsrechtlich geschützte Leistungsfähigkeit des kantonalen Strassennetzes sowie die Bestimmungen der Durchgangsstrassenverordnung zu beachten sind.

12. a) Die Rekursgegnerin qualifiziert die baulichen Massnahmen, welche der Verkehrsversuch erfordere, als auflagepflichtig nach § 16 StrG und dem Einspracheverfahren nach § 17 Abs. 1 und 2 StrG unterworfen. Auf das Einspracheverfahren könne nicht verzichtet werden, da kein Projekt von untergeordneter Bedeutung im Sinne von § 17 Abs. 5 StrG vorliege. Folglich hätten die baulichen Massnahmen gemäss den Verfahrensregeln des Strassengesetzes öffentlich aufgelegt werden müssen, ansonsten der Anspruch der Betroffenen auf rechtliches Gehör verletzt werde, was als schwerer Verfahrensmangel zu werten sei. Ausnahmen oder spezielle Regeln für Versuche sehe das Strassengesetz nicht vor. Weil es sich bei der Bellerivestrasse sodann um eine Strasse mit überkommunaler Bedeutung im Sinne von § 43 StrG handle, hätte dem Kanton sowie den interessierten regionalen Planungsverbänden und Nachbarsgemeinden Gelegenheit zur Äusserung von Begehren gegeben und schliesslich die Genehmigung des Regierungsrates eingeholt werden müssen (§ 45 StrG), anstatt sich mit der Durchführung von Informationsveranstaltungen zu begnügen. Die Verkehrsanordnungen und die baulichen Massnahmen hätten sodann angemessen koordiniert werden müssen. Auch dies sei nicht erfolgt. Bei der Nichtbeachtung des Strassengesetzes und des Koordinationsgrundsatzes handle es sich um schwerwiegende Verfahrensfehler.

b) Der Rekurrentin zufolge stelle der Verkehrsversuch kein Strassenbauprojekt im Sinne des kantonalen Strassengesetzes dar. Die baulichen Massnahmen seien provisorischer Natur und hätten keine selbstständige oder dauernde Funktion; sie dienten einzig der Umsetzung des Verkehrsversuchs. Mangels einer Anwendbarkeit von § 45 StrG sei es nicht notwendig gewesen, dem Amt für Mobilität sowie den interessierten regionalen Planungsverbänden und Nachbargemeinden Gelegenheit zur Äusserung von Begehren zu den provisorischen Massnahmen einzuräumen und das Projekt dem Regierungsrat zur Genehmigung zu unterbreiten. Selbst wenn die baulichen Anpassungen als Strassenbauprojekt qualifiziert würden, wäre das Projekt – entgegen der Ansicht der sachlich unzuständigen Rekursgegnerin – von untergeordneter Bedeutung und damit nicht auflagepflichtig (§ 17 Abs. 5 StrG). Bei gegenteiliger Auffassung wäre die Rekursgegnerin jedoch gehalten gewesen, den Sachverhalt dem Amt für Mobilität oder dem Regierungsrat zur allfälligen Verfügung zu unterbreiten und diesen Entscheid anschliessend mit dem Erlass ihrer Verfügung zu koordinieren.

c) Das Strassengesetz unterscheidet nicht zwischen permanenten und vorübergehenden baulichen Massnahmen – das Auflage- und Genehmigungsverfahren richtet sich nach dem Umfang des Bauprojekts und seinen Auswirkungen auf Strassenräume sowie die Verkehrsführung, nicht nach dessen Dauer oder provisorischer Natur (vgl. §§ 16, 17, 45 StrG). Selbst bauliche Massnahmen mit zeitlich befristeter Nutzung fallen unter das Planauflage- und Einspracheverfahren, wenn sie über einfache Unterhaltsarbeiten hinausgehen und eine Änderung des Strassenbildes bewirken. Der Umstand, dass die baulichen Massnahmen dem Verkehrsversuch dienen, ändert nichts daran, dass sie eigenständige bauliche Eingriffe (Rampen, Mittelinseln, die Verschiebung von Lichtsignalanlagen, Trottoirabsenkungen) umfassen. Angesichts des Umfangs und der Ziele dieser baulichen Massnahmen (sichere Verkehrsführung und sichere Querungsmöglichkeiten für Fussgängerinnen und Fussgänger) kann nicht von einem Projekt von untergeordneter Bedeutung ausgegangen werden. Es liegt somit ein auflagepflichtiges Strassenbauprojekt vor, das der Genehmigung des Regierungsrates unterliegt. Entgegen der Rekurrentin hat der Regierungsrat auch nicht auf seine Genehmigungskompetenz verzichtet – allenfalls abweichend interpretierbare Aussagen sind auf die intransparente bzw. unvollständige Kommunikation der Rekurrentin zurückzuführen (vgl. vorstehenden Sachverhalt) und unerheblich. Die Rekurrentin verkennt ferner, dass sie dem Kanton durch zeitlich abgestimmte Gesuchseinreichung eine Verfahrenskoordination hätte ermöglichen müssen und keine Grundlage ersichtlich ist, gestützt auf welche diese Obliegenheit auf die Rekursgegnerin überwälzt werden könnte.

13. a) Die Rekursgegnerin bestreitet im Wesentlichen auch die Verhältnismässigkeit des Verkehrsversuchs, der nicht im öffentlichen Interesse liege (Art. 5 Abs. 2 BV, Art. 107 Abs. 5 SSV).

b) Die Rekurrentin hält zusammengefasst dagegen, dass die Interessen der Rekursgegnerin an einer Abwendung des Versuchs in einem offensichtlichen Missverhältnis zu dem dadurch bewirkten, schwerwiegenden Eingriff in ihr Interesse an einem umfassenden Erkenntnisgewinn im Hinblick auf die bevorstehende Sanierung der Bellerivestrasse stünden.

c) Vorliegend wurden die verkehrlichen Auswirkungen des Verkehrsversuchs nicht hinreichend abgeklärt und kein Planauflage- und Einspracheverfahren gemäss §§ 16 und 17 StrG durchgeführt, in welches mögliche Einwände gegen das Strassenbauprojekt hätten einfliessen können. Damit fehlt es an einer tragfähigen Entscheidungsgrundlage für eine materielle Verhältnismässigkeitsprüfung. Gestützt auf das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) rechtfertigt sich die verweigerte Zustimmung durch das übergeordnete rechtsstaatliche Interesse an der Einhaltung der legiferierten Kompetenzordnung, der Rechtssicherheit sowie der Wahrung formeller Verfahrensgarantien. Das Interesse der Rekurrentin, Erkenntnisse für ein späteres Bauprojekt zu gewinnen, rechtfertigt keinen Verkehrsversuch, der unter Missachtung der Mitwirkungspflicht und Verletzung der in der SSV, KSigV und StrG legiferierten Publikationspflichten, des Rechtsschutzes und weiterer Verfahrensvorschriften durchgeführt werden soll, zumal diese Verfahrensvorschriften vorliegend ohne weiteres einhaltbar gewesen wären. Nach dem Gesagten ist ein erhebliches öffentliches Interesse an der Wahrung der Rechtsstaatlichkeit gegeben, welches jenes der Rekurrentin an der Durchführung des Versuchs überwiegt und die Verweigerung der Zustimmung damit als verhältnismässig (Art. 5 Abs. 2 BV) bestätigt.

14. a) Zusammenfassend ergibt sich, dass die im Rahmen des Verkehrsversuchs vorgesehenen Verkehrsanordnungen auf der Bellerivestrasse dem Zustimmungserfordernis von § 28 KSigV unterliegen, da Auswirkungen auf das überkommunale Strassennetz nicht auszuschliessen sind. Die Rekursgegnerin verweigerte die Zustimmung zu Recht, weil die verkehrlichen Folgen des Spurabbaus (Rückstau, Kapazitätsminderung, Verlagerungen) nicht mittels aktueller Verkehrsgutachten untersucht wurden und die im Rahmen des Verkehrsversuchs vorgesehenen Verkehrsanordnungen verfügungs- sowie publikationspflichtig wären und nicht im vereinfachten Verfahren nach Art. 107 Abs. 3 SSV ergehen können. Zwar verfügt die Rekursgegnerin nicht über eigene Kompetenzen im Bereich des Strassengesetzes, um präjudiziell festzustellen, ob ein Strassenbauprojekt vorliegt, welches diesem unterliegt. Ihre Einschätzung, dass die für die Umsetzung des Verkehrsversuchs erforderlichen baulichen Massnahmen ein auflagepflichtiges Strassenbauprojekt nach Strassengesetz darstellen, erweist sich nichtsdestotrotz als zutreffend, so dass dessen Verfahrensvorschriften einzuhalten gewesen wären. Demnach erweist sich die Verweigerung der Zustimmung zum Verkehrsversuch gemäss § 28 KSigV als recht- und verhältnismässig.
b) Der Rekurs ist somit abzuweisen, soweit er nicht gegenstandlos geworden ist.

15. [Verfahrenskosten und Parteientschädigung]

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