Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):

Sachverhalt:

A. Der Verkehrsrat stimmte mit Beschluss vom 4. Juli 2024 den gegenüber dem Verbundfahrplan 2024 vorgenommenen Angebotsänderungen für die Fahrpläne 2025 und 2026 zu und ermächtigte die Direktion des Rekursgegners, die entsprechenden Fahrpläne zu erstellen und den Gemeinden in rekursfähiger Form zu eröffnen. Mit Schreiben vom 16. August 2024 eröffnete der Rekursgegner den politischen Gemeinden im Kanton Zürich, und damit der Rekurrentin, diesen Beschluss und den Verbundfahrplan 2025–2026. In der Rechtsmittelbelehrung wies er darauf hin, dass einem Rekurs die aufschiebende Wirkung von Gesetzes wegen entzogen sei.

B. Gegen diese Verfügung wurde mit Eingabe vom 18. September 2024 Rekurs an den Regierungsrat erhoben. Die Rekurrentin beantragt, es sei der Entscheid des Rekursgegners betreffend Verbundfahrplan 2025–2026 bezüglich der Buslinie 910 aufzuheben und der Rekursgegner anzuweisen, das Angebot bezüglich Buslinie 910 analog dem Fahrplan 2024 weiterzuführen; in verfahrensrechtlicher Hinsicht habe die zuständige Regierungsrätin in den Ausstand zu treten und es sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses anzuordnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Rekursgegners.

C. Mit Verfügung vom 25. September 2024 nahm die Staatskanzlei Vormerk vom Eingang des Rekurses und forderte die Vertreterinnen der Rekurrentin dazu auf, innert fünf Tagen eine schriftliche Vollmacht einzureichen, ansonsten der Regierungsrat den Rekurs durch einen Nichteintretensentscheid erledigen würde. Die Vertreterinnen reichten die Vollmacht mit Schreiben vom 27. September 2024 nach.

D. Mit Verfügung vom 16. Oktober 2024 lud die Staatskanzlei den Rekursgegner ein, zum Antrag betreffend Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses innert zehn Tagen Stellung zu nehmen und eine Vernehmlassung mit den vollständigen Akten innert 30 Tagen einzureichen.

E. Am 25. Oktober 2024 reichte der Rekursgegner seine Stellungnahme zur Frage der aufschiebenden Wirkung ein. Er beantragte, den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen.

F. Mit Präsidialverfügung vom 8. November 2024 wurde das Gesuch der Rekurrentin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.

G. In seiner Vernehmlassung vom 15. November 2024 beantragte der Rekursgegner die Abweisung des Rekurses.

H. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2024 nahm die Rekurrentin Stellung zur Vernehmlassung vom 15. November 2024. Die Eingabe vom 20. Dezember 2024 wurde dem Rekursgegner mit Schreiben vom 9. Januar 2025 zur Kenntnisnahme zugestellt.Die Begründungen der Parteien ergeben sich, soweit erforderlich, aus den Erwägungen.

Erwägungen:

1. a) Nach § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) können Anordnungen von Kommissionen, die von einem Mitglied des Regierungsrates geleitet werden, an den Regierungsrat weitergezogen werden. Gemäss § 10 des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG; LS 740.1) ist der Verkehrsverbund eine unselbstständige Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts (Abs. 1) mit Partei- und Prozessfähigkeit (Abs. 2). Seine Führung obliegt dem Verkehrsrat (§ 13 Abs. 2 PVG); die unmittelbare Leitung wird durch eine Direktion besorgt, die der Direktion der Volkswirtschaft administrativ angegliedert ist (§ 15 Abs. 1 PVG). Der Verkehrsrat umfasst neun Mitglieder. Er wird von einem Mitglied des Regierungsrates präsidiert (§ 14 Abs. 1 PVG). Der Beschluss des Verkehrsrates vom 4. Juli 2024 kann somit beim Regierungsrat angefochten werden und dieser ist zur Behandlung des form- und fristgerecht eingereichten Rekurses zuständig.

b) Der Verkehrsverbund gewährleistet gemäss § 18 Abs. 1 PVG für das Verbundangebot eine Grundversorgung; darüber hinaus werden entsprechend der möglichen Nachfrage Fahrplanverdichtungen und zusätzliche Linien eingeführt. In Streitigkeiten über die Ausgestaltung der Grundversorgung, die Festlegung des übrigen Verbundangebotes sowie die Kostenanteile der Gemeinden steht diesen der Rekurs an den Regierungsrat offen (§ 29 PVG). Streitgegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens ist die neue Führung der Buslinie 910 (Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen – Zollikon – Zollikerberg, Station – Ebmatingen, Looren). Die Legitimation der Rekurrentin ist unbestritten, ist sie als Anliegergemeinde doch ohne Weiteres in den von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen betroffen.

2. [Ausstand Direktionsvorsteher/in]

3. a) Die Rekurrentin führt in ihren Eingaben aus, die Buslinie 910 stelle die Verbindung zwischen Zollikerberg und dem restlichen Teil der Gemeinde Zollikon dar und biete für alle Bewohnerinnen und Bewohner einen direkten Anschluss an die S-Bahn-Linien (am Bahnhof Zollikon und am Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen). Zudem stelle sie am Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen den Anschluss an das Zürcher Tramnetz sicher. Damit sei sie innerhalb der Gemeinde (neben der Forchbahn, welche Zollikon im Norden erschliesse) eines der Hauptverkehrsmittel des öffentlichen Verkehrs (öV) für einen grossen Teil der Bevölkerung. Die Buslinie 910 verkehre gemäss Fahrplan 2024 von Zürich (Bahnhof Tiefenbrunnen) via Bahnhof Zollikon, Zollikon Dufourplatz, Zollikerberg, Binz bei Maur bis nach Ebmatingen. Der Rückweg von Ebmatingen nach Zürich werde anders geführt, indem der Bus ab Zollikon, Dufourplatz, über Felbenstrasse, Bahnübergang, bis Zürich (Bahnhof Tiefenbrunnen) verkehre. Im Verbundfahrplan 2025–2026 werde ausgeführt, die Buslinie 910 verkehre neu ab Zollikon, Dufourplatz, anstatt zum Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen zum Bahnhof Zollikon und wende dort. Ausserdem werde die Fahrplanlage in Fahrtrichtung Zollikerberg-Ebmatingen zur Nebenverkehrszeit und am Wochenende um 15 Minuten verschoben. Neu ergäben sich dadurch in beiden Richtungen Anschlüsse von/auf die S16 nach Zürich HB – Flughafen. Am Dufourplatz bestehe ein schlanker Anschluss von/auf die Buslinie 916 nach Tiefenbrunnen–Bellevue. Abends sowie am Wochenende verkehre die Buslinie 910 neu ab Zollikerberg, Station, weiter bis Zollikerberg, Sennhof. Dadurch erhalte das Quartier Sennhof täglich bis ca. 00.00 Uhr eine öV-Anbindung. Ab Dezember 2025 werde die Buslinie 910 von Montag bis Freitag zwischen 6.00 und 21.00 Uhr ab Ebmatingen, Looren, bis Maur, Dorf, verlängert, dies als Ersatz für die Buslinie 701, die neu immer direkt zwischen Ebmatingen und Maur verkehre. Zusätzlich werde der Abschnitt zwischen Zollikerberg, Sennhof, und Maur, Dorf, neu bis 21.00 Uhr bedient, anstatt nur bis 20.00 Uhr. Die Rekurrentin macht geltend, diese Anpassung der Führung der Buslinie 910 gehe mit vielen Nachteilen für alle Nutzerinnen und Nutzer des öV in Zollikon einher. Der Bahnhof Zollikon sei – im Gegensatz zum Bahnhof Tiefenbrunnen – nur bedingt behindertengerecht ausgebaut: Es gebe viele steile Treppen und es sei kein Lift vorhanden. Die Nutzung der Rampe sei mit einem grossen Umweg via die Annastrasse verbunden. Aufgrund der örtlichen Gegebenheiten sei für einen stufenfreien Weg zudem auch auf der Höhe des Buses nochmals eine zusätzliche Schlaufe anzuhängen, um zum Bus zu gelangen. Dieser Umweg könne gerade von Personen mit eingeschränkter Mobilität nicht in kurzer Zeit bewältigt werden. Der Umweg umfasse eine Strecke von rund 240 Metern. Selbst eine durchschnittlich mobile Person brauche ca. zwei bis vier Minuten, um diesen Weg zurückzulegen. Bei einer eingeschränkten Mobilität beanspruche der lange Umweg noch mehr Zeit und stelle eine extreme Erschwernis dar. Hinzu komme, dass bei Regen auf dem Umweg kein Schutz vorhanden sei und bei eisigen Strassenverhältnissen die Erreichbarkeit des Buses via die Annastrasse weiter erschwert bzw. verunmöglicht werde. Schliesslich könne das Kopfsteinpflaster, das einen ca. 60 Meter langen Teil der Annastrasse (in der Nähe der Bushaltestelle) abdecke, gerade für die Fortbewegung mit Rädern zusätzlich erschwerend sein. Damit werde kein gesicherter Anschluss für Personen mit eingeschränkter Mobilität gewährleistet. Der Bahnhof Zollikon biete zwar wie der Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen eine direkte S-Bahn-Verbindung zum Flughafen, jedoch keine Infrastruktur, die das Reisen mit grossem Gepäck erleichtere. Der Bahnhof Zollikon biete zudem nur eine Anbindung an das S-Bahn-Netz, jedoch nicht an das Zürcher Tramnetz. Falle eine S-Bahn-Verbindung aus oder könne sie aufgrund einer Verspätung des Buses nicht erreicht werden, bestehe am Bahnhof Zollikon keine kurzfristig verfügbare alternative Weiterreisemöglichkeit mit der Buslinie 33, die vom Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen durch die ganze Stadt bis zum Triemli-Spital führe, oder mit dem Zürcher Tramnetz. Der Bahnhof Zollikon sei zudem kein angenehmer Aufenthaltsort. Gerade zu Randzeiten und am Abend und in der Nacht sei der Bahnhof Zollikon verlassen und die Unterführung und die Wartezonen seien überaus ungemütlich bzw. unsicherer. Die Möglichkeit, beim Dufourplatz von der Buslinie 910 auf die Buslinie 916 umzusteigen, um Anschluss an das Zürcher Tramnetz zu erhalten, sei nicht gleichwertig: Das zusätzliche Umsteigen sei mit Unannehmlichkeiten, Zeitverlust und Unsicherheit verbunden, insbesondere weil die Buslinie 910 oftmals mit Verspätung unterwegs sei. Das Umsteigen sei «schlank» geplant, d. h., die Verbindungen seien eng getaktet. Gerade für Personen mit eingeschränkter Mobilität könne dies zu stressigen Situationen führen, zumal das Überqueren vielbefahrener Strassen notwendig sei. Bei Verspätungen der Buslinie 910 werde der Anschluss wohl in der Regel verpasst. Der von Küsnacht kommende Bus 916 sei in der Regel sehr gut besetzt bis überfüllt. Insbesondere zu Stosszeiten könne nicht damit gerechnet werden, dass ein Sitzplatz frei sei. Gerade für ältere Personen stelle dies ein Problem dar. Werde der Anschluss am Dufourplatz verpasst, bestehe kein angemessener Warteraum. Für Ortsunkundige sei das Umsteigen aufgrund der unübersichtlichen Situation am Dufourplatz schwierig. Diese Nachteile würden insgesamt stärker ins Gewicht fallen als der Vorteil der besseren Erschliessung des Sennhofquartiers.
Der Rekursgegner habe zudem nicht berücksichtigt, dass die Rekurrentin im Rahmen des Fahrplanverfahrens beantragt habe, dass der Hauptzugang zum Perron am Bahnhof Zollikon auf direktem Weg behindertengerecht zu gestalten sei und ein zusätzlicher Perron auf der Seite des Bahnhofgebäudes erstellt werde. Er habe somit den Sachverhalt nicht in genügender Weise untersucht bzw. sich nicht genügend mit den Vorbringen der Rekurrentin auseinandergesetzt. Er habe auch die Nachteile, die für Reisende von Zollikon nach Zürich und zurück entstehen würden, nicht eruiert. Die geplante Linienführung verletze die Netzgestaltungsgrundsätze der Angebotsverordnung. Die Erschliessung werde komplizierter und bringe viele Nachteile mit sich. Die vom Gesetzgeber explizit gewünschte und als Grundsatz definierte Anbindung an das Zürcher Tramnetz werde ohne gleichwertige Alternative gestrichen. Die geplante Linienführung sei zudem nicht im öffentlichen Interesse und unverhältnismässig, stehe dem Prinzip der nachhaltigen Entwicklung entgegen und verletze Rechtsansprüche von Personen mit körperlichen Behinderungen und/oder Mobilitätseinschränkungen.

b) Der Rekursgegner hält dem in der Vernehmlassung vom 15. November 2024 im Wesentlichen entgegen, durch die beschlossenen Massnahmen zur Buslinie 910 entstünden erhebliche Vorteile: In beiden Fahrtrichtungen bestünden dieselben Fahrwege sowie Anschlüsse zwischen S-Bahn und Bus, was die Merkbarkeit des Angebots verbessere. Die Grundversorgung für den Siedlungsteil Sennhof könne auch am Wochenende und spätabends angeboten werden und die Zuverlässigkeit im Betrieb nehme an Wochenenden und spätabends zu. Dabei seien die gesetzlichen Vorgaben auch mit dem neuen Angebot ohne Weiteres eingehalten. Demgegenüber seien die von der Rekurrentin aufgeführten Nachteile zu relativieren: Nur ein kleiner Teil der Fahrgäste müsse durch die Massnahmen ein zusätzliches Mal umsteigen. Für den Grossteil der Fahrgäste erfolge der Umstieg lediglich an anderen Verknüpfungspunkten, worin kein Nachteil erkennbar sei. Der Umstand, dass die anderen Verknüpfungspunkte in Bezug auf die Aufenthaltsqualität oder den hindernisfreien Zugang (angeblich) Mängel aufwiesen, könne in der Angebotsplanung im Lichte der gesetzlichen Vorgaben keine ausschlaggebende Rolle spielen. Diesbezüglich liege es in der Verantwortung der Infrastruktureigner – teilweise der Rekurrentin selbst –, geeignete Massnahmen zu treffen.

4. a) Nach § 18 PVG gewährleistet der Rekursgegner eine Grundversorgung. Darüber hinaus werden entsprechend der möglichen Nachfrage Fahrplanverdichtungen und zusätzliche Linien eingeführt. Das Verbundangebot gliedert sich gemäss § 2 der Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom 14. Dezember 1988 (Angebotsverordnung, LS 740.3) in drei Angebotsbereiche. Im Angebotsbereich 1 (Grundversorgung) wird eine gute Erschliessung des Kantonsgebiets sichergestellt. Im Angebotsbereich 2 wird eine starke Marktstellung der öffentlichen Verkehrsmittel angestrebt. Das Verbundangebot richtet sich nach dem Verkehrsaufkommen, das sich aufgrund der örtlichen Siedlungs- und Verkehrswegstrukturen zu einzelnen verkehrsstarken Linien zusammenfassen lässt. Im Angebotsbereich 3 wird für grosse, dichte Siedlungsgebiete aufgrund der starken Nachfrage und der Vielfalt der Verkehrsbeziehungen ein flächendeckendes Angebot festgelegt. Im Angebotsbereich 1 gilt in der Regel der Stundentakt, im Angebotsbereich 2 der Halbstundentakt und im Angebotsbereich 3 der Viertelstundentakt. Bei mangelnder Nachfrage während der Nebenverkehrszeiten kann das Intervall auf 30 Minuten ausgedehnt werden (§ 13 Abs. 3 Angebotsverordnung). Zusammenhängende, überbaute Siedlungsgebiete mit mindestens 300 Einwohnerinnen und Einwohnern, Arbeits- und Ausbildungsplätzen werden mit mindestens einer Haltestelle erschlossen (§ 4 Abs. 1 Angebotsverordnung). Die Siedlungsgebiete gelten in der Regel als durch den öffentlichen Verkehr erschlossen, wenn die Luftlinienentfernungen zu einer Haltestelle von Linien der Feinerschliessung (Bus) nicht mehr als 400 Meter und zu den Haltestellen von Linien der Groberschliessung (S-Bahn) nicht mehr als 750 Meter beträgt (§ 4 Abs. 3 lit. a und b Angebotsverordnung). In Ausnahmefällen kann die Luftlinienentfernung auch zu Haltestellen von Linien der Feinerschliessung (Bus) 750 Meter betragen. Ein Ausnahmefall liegt insbesondere dann vor, wenn die Erschliessung unverhältnismässige Kosten verursacht oder den Grundsätzen der Netzgestaltung zuwiderläuft (§ 4a Angebotsverordnung). Laut den Grundsätzen der Netzgestaltung verbindet das Liniennetz Wohngebiete mit Schwerpunkten von Arbeits- und Ausbildungsplätzen für den Pendler- und Schülerverkehr und mit regionalen Einrichtungen und Einkaufsorten für den Freizeit- und Einkaufsverkehr. Buslinien, die Wohn-, Arbeits- und Ausbildungsgebiete ohne Bahnanschluss erschliessen, werden vorzugsweise auf Bahnlinien, insbesondere auf Linien der S-Bahn, ausgerichtet. Buslinien im Vorortsbereich von Zürich werden auch mit dem Tramnetz verknüpft. Das Liniennetz ist dabei so auszugestalten, dass ein wirtschaftlicher Betrieb gewährleistet ist (§ 6 Angebotsverordnung). Für alle Linien werden regelmässige Kursfolgezeiten angestrebt, die auf den Fahrplan der S-Bahn abgestimmt werden können (§ 7 Angebotsverordnung).

b) Das – über die Grundversorgung hinausgehende – übrige Verbundangebot im Sinne von § 29 Abs. 1 lit. b PVG richtet sich gemäss § 18 Abs. 1 Satz 2 PVG und §§ 2, 12 und 13 der Angebotsverordnung im Rahmen der betrieblichen und finanziellen Möglichkeiten nach der Nachfrage. Der Rekursgegner hat bei der Ausgestaltung des Angebots somit nach wirtschaftlichen Grundsätzen vorzugehen. Bei der Wahl der Verkehrsmittel und bei Fragen der Erschliessung kommt ihm ein weiter Ermessensspielraum zu, in den der Regierungsrat als Rekursinstanz nur zurückhaltend eingreift.

5. a) Wie der Rekursgegner zu Recht ausführt, entspricht die Erschliessung von Zollikon und Zollikerberg auch mit dem veränderten Angebot der Buslinie 910 weiterhin den Vorgaben von § 4 der Angebotsverordnung und geht sogar über die Anforderungen gemäss den gesetzlichen Erschliessungsgrundsätzen hinaus. Im Ortsteil Sennhof mit rund 380 Einwohnerinnen und Einwohnern, der einzig mit der Buslinie 910 erschlossen wird, wird das Angebot mit der neuen Linienführung noch verbessert, indem die Erschliessung auch am Wochenende und spätabends gewährleistet wird. Eine Verletzung der Vorgaben von § 4 der Angebotsverordnung wird von der Rekurrentin denn auch nicht geltend gemacht. Sie begründet ihren Rekurs vielmehr damit, dass die Bewohnerinnen und Bewohner der Gemeinde Zollikon mit der neuen Linienführung keinen direkten Anschluss mehr an das Zürcher Tramnetz hätten. Mit dem neuen Fahrplan würde die Buslinie 910 nicht mehr zum Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen, sondern nur noch zum Bahnhof Zollikon führen, wo einzig der Anschluss an die S-Bahn gewährleistet sei. Buslinien im Vorortsbereich von Zürich seien jedoch gemäss § 6 Abs. 2 der Angebotsverordnung auch mit dem Tramnetz zu verknüpfen. Die Rekurrentin verkennt jedoch, dass diese Bestimmung nicht dazu führt, dass jede einzelne Buslinie im Vorortsbereich von Zürich direkt mit dem Tramnetz verknüpft werden oder überhaupt über eine Haltestelle auf dem Stadtgebiet verfügen muss. Wie der Rekursgegner zu Recht ausführt, ist vielmehr das Angebot auf einem bestimmten Gebiet gesamthaft zu betrachten. Die direkte Verknüpfung jeder einzelnen Buslinie im Vorortsbereich von Zürich mit dem Tramnetz wäre weder sinnvoll noch möglich, zumal das Liniennetz gemäss § 6 Abs. 4 der Angebotsverordnung so auszugestalten ist, dass ein wirtschaftlicher Betrieb möglich ist. Dass die Fahrgäste der Buslinie 910 neu einmal umsteigen müssen, um das städtische Tramnetz benutzen zu können, verletzt deshalb § 6 Abs. 2 der Angebotsverordnung nicht. Hinzu kommt, dass gemäss den vom Rekursgegner dargelegten Auswertungen der Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) rund zwei Drittel der Fahrgäste, die bisher am Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen ausstiegen, auf die S-Bahn umstiegen. Für diese Fahrgäste verschiebt sich lediglich der Umsteigepunkt vom Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen zum Bahnhof Zollikon. Zudem erschliessen die Buslinien 916 sowie 912 zumindest stadteinwärts auch das Zürcher Seefeldquartier, indem sie ab Bahnhof Tiefenbrunnen bis Zürich, Bellevue, dieselben Haltestellen anfahren wie die Tramlinien 2 und 4, sodass Passagiere der Linie 910 mit Reiseziel Seefeld nach dem Umsteigen an der Haltestelle Zollikon, Dufourplatz, auf die Linie 916 (oder auch 912, falls der Anschluss auf die Linie 916 verpasst wurde) dafür nicht mehr auf ein Tram umsteigen müssen. Gemäss den Auswertungen der VBZ haben immerhin rund die Hälfte des verbleibenden Drittels der Fahrgäste, die am Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen auf das städtische Tram- und Busnetz umsteigen, ihr Ziel im Quartier Seefeld oder am Bellevue. Damit verbleibt lediglich rund ein Sechstel der bisher am Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen umsteigenden Fahrgäste, die einen zusätzlichen Umstieg in Kauf nehmen müssen. Dies entspricht gemäss den Ausführungen des Rekursgegners ungefähr zwei Fahrgästen pro Kurs. Die Bewohnerinnen und Bewohner von Zollikerberg verfügen zudem mit der Forchbahn (S18), die weiterhin über Rehalp, Balgrist und Kreuzplatz an den Bahnhof Zürich Stadelhofen fährt, über eine direkte Anbindung an das Zürcher Tramnetz. Weitere direkte Anbindungen an das Tramnetz bestehen sodann nicht nur am Dufourplatz, sondern auch mit der Buslinie 99 von Zol­likon, Gemeindehaus, Richtung Zürich, Balgrist, und ab der Haltstelle Zollikon, Niederhofenrain, von der aus die Buslinie 77 die Tramhalte­stellen Hegibachplatz und Balgrist anfährt. Ein Teil der Bewohnerinnen und Bewohner im Nordosten der Gemeinde Zollikon kann zudem in kurzer Fussdistanz die Tramhaltestelle Rehalp erreichen. Nur von der Buslinie 910 ist, abgesehen vom Sennhof-Quartier, lediglich ein geringfügiger Teil der Gemeinde Zollikon erschlossen.

b) Die Rekurrentin rügt weiter, dass der Anschluss an das Zürcher Tramnetz mit Umstieg von der Buslinie 910 auf die Buslinie 916 am Dufourplatz nicht gleich attraktiv sei wie der Umstieg am Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen. Bei Verspätungen der Buslinie 910 werde der Anschluss wohl in der Regel verpasst, insbesondere da viel befahrene Strassen überquert werden müssten. Wie vorstehend ausgeführt, ist davon auszugehen, dass nur ein kleiner Teil der Fahrgäste überhaupt von der Buslinie 910 auf die Buslinie 916 umsteigen wird. Was die Umsteigesituation betrifft, mag der Kreisel am Dufourplatz zwar viel befahren sein, für den Umstieg von der Linie 910 zur Linie 916 muss in beide Fahrtrichtungen jedoch nur ein Weg von wenigen Metern zurückgelegt und eine Strasse (Zollikerstrasse bzw. Bahnhofstrasse) über einen Fussgängerstreifen überquert werden, was im Busverkehr üblich und den Fahrgästen zumutbar ist. Inwieweit der von der Rekurrentin gerügte Warteraum am Dufourplatz nicht angemessen sein soll, ist nicht ersichtlich, zumal in beiden Fahrtrichtungen der Buslinien 916 bzw. 912 ein Wartehäuschen steht. Die Umsteigezeit am Dufourplatz beträgt gemäss Fahrplan drei Minuten, was bei Verspätungen der Buslinie 910 knapp sein kann. Dafür entsteht im Gegenzug bei pünktlichem Verkehr durch das Umsteigen ein nur geringfügiger Zeitverlust. Zudem ist die Haltestelle Zollikon, Dufourplatz, nicht nur mit der Buslinie 916, sondern auch mit der Buslinie 912 erschlossen, die ab Dufourplatz bis Zürich, Bellevue, und in umgekehrter Richtung die gleichen Haltestellen wie die Buslinie 916 bedient. Die Linie 912 folgt der Buslinie 916 ausserhalb der Stosszeiten innerhalb von 16 Minuten und während der Stosszeiten sogar innerhalb von acht Minuten. Sollten Fahrgäste bei grösseren Verspätungen der Buslinie 910 am Dufourplatz den Anschluss an die Buslinie 916 verpassen, müssten sie somit bei einer Reise stadteinwärts nur wenige Minuten warten, bis die Buslinie 912 folgt. Im Weiteren weist die Buslinie 916 gemäss den Ausführungen des Rekursgegners genügend Kapazitäten auf, um zusätzliche Fahrgäste der Buslinie 910 aufzunehmen.

c) Die Rekurrentin macht weiter geltend, der Bahnhof Zollikon sei im Gegensatz zum Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen nur bedingt hindernisfrei und die neue Führung der Buslinie 910 verletze damit die Rechtsansprüche von Personen mit körperlichen Behinderungen und/oder Mobilitätseinschränkungen. Die grösste Einschränkung sei, dass der stufenfreie Zugang zum Mittelperron des Bahnhofs via Annastrasse erfolge und rund 240 Meter betrage. Wie der Rekursgegner zu Recht ausführt, richtet sich das Verkehrsangebot nach den gesetzlichen Vorgaben des PVG und der Angebotsverordnung. Damit richtet sich vorliegend die Wahl der Verknüpfungspunkte zwischen Bus und S-Bahn in erster Linie nach den Grundsätzen der Netzgestaltung gemäss § 6 der Angebotsverordnung. Würde stattdessen bei der Wahl von Linienführungen und Umsteigepunkten der hindernisfreie Ausbau von Bahnhöfen und Haltestellen im Vordergrund stehen, würde dies zum einen die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben betreffend Erschliessung und Netzgestaltung verunmöglichen und zum anderen die aus dem Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (SR 151.3) resultierende Verantwortung der Infrastruktureigner faktisch auf die Verkehrsunternehmen abwälzen. Die Verpflichtung der Infrastruktureigner, dafür zu sorgen, dass Bahnhöfe auch von Menschen mit Behinderungen möglichst uneingeschränkt genutzt werden können, besteht unabhängig davon, ob ein Bahnhof als Umsteigepunkt zum Busangebot dient oder nicht. Im Übrigen ist der Bahnhof Zollikon auch für mobilitätseingeschränkte Personen nutzbar, wenn auch mit einem Umweg über die Annastrasse. Der Vollständigkeit halber ist anzumerken, dass der von der Rekurrentin erwähnte Lift am Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen die Bahnhofsunterführung mit der Seefeldstrasse auf der anderen Seite des Bahnhofs verbindet, nicht jedoch mit der Haltestelle der Buslinie 910. Dieser Lift hätte somit keinen Nutzen für umsteigende Fahrgäste der Buslinie 910. Bei der Rückreise nach Zollikon müssten sie auch im Bahnhof Tiefenbrunnen den Perron der Gleise 2 und 3 über eine Rampe verlassen und die Unterführung durchqueren, um wiederum über eine Rampe die frühere Haltestelle der Buslinie 910 vor dem Bahnhofsgebäude zu erreichen.

d) Sollte der Anschluss der Buslinie 910 auf die S-Bahn-Linie S16 am Bahnhof Zollikon einmal verpasst werden, folgt im Übrigen innerhalb von 15 Minuten nach Abfahrt der S16 die S6, die stadteinwärts über die Bahnhöfe Zürich Tiefenbrunnen und Zürich Stadelhofen zum Hauptbahnhof und weiter nach Baden und stadtauswärts über alle S-Bahnhöfe bis Uetikon am See verkehrt. Da es sich beim Bahnhof Zollikon neu um die Endhaltestelle der Buslinie 910 handelt, ist zudem davon auszugehen, dass der Bus 910 in umgekehrter Richtung bei nicht allzu grossen Verspätungen eine verspätete S-Bahn abwarten wird. Dass am Bahnhof Zollikon bei grösseren Störungen im S-Bahn-Netz weniger alternative Weiterreisemöglichkeiten bestehen als am Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen, spricht sodann nicht gegen das geänderte Angebot. Solche Ausfälle stellen die Ausnahme dar und das Fahrplanangebot kann nicht auf Ausnahmen ausgerichtet werden.

e) Den Nachteilen, den die neue Linienführung einem Teil der Fahrgäste bringt, stehen erhebliche Vorteile des neuen Angebots gegenüber. In beiden Fahrtrichtungen bestehen neu dieselben Fahrwege sowie Anschlüsse zwischen S-Bahn und Bus, was die Merkbarkeit des Angebots verbessert. Mit dem Beibehalten des Angebots gemäss Fahrplanjahr 2024 könnte zudem die auf das Fahrplanjahr 2026 beschlossene Verlängerung der Buslinie 910 von Ebmatingen, Looren, bis Maur, Dorf, nicht umgesetzt werden. Ohne diese Verlängerung entfielen die neuen Direktverbindungen und Taktverdichtungen zwischen Maur, Dorf und Ebmatingen, Binz, Zollikerberg und Zollikon, was einen Nachteil für die Gemeinde Maur bedeuten würde. Die Rekurrentin hat ausserdem selbst anerkannt, dass die Erschliessung des Quartiers Sennhof mit der bisherigen Linienführung «noch nicht optimal» sei, sodass die Gutheissung des Rekurses auch für einen Teil der Zolliker Wohnbevölkerung negative Folgen zeitigen würde. Das Quartier Sennhof hätte abends und an den Wochenenden weiterhin keinen Anschluss an den öV, da dies ohne die geänderte Linienführung nur mit Einsatz eines zusätzlichen Fahrzeugs möglich wäre, worauf gemäss den Angaben des Rekursgegners mangels Wirtschaftlichkeit gestützt auf § 4a Abs. 3 der Angebotsverordnung zu verzichten wäre.

6. a) Im Übrigen kann auf die zutreffenden und umfassenden Ausführungen des Rekursgegners verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 VRG). Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Rekursgegner sein Ermessen nach sachfremden Kriterien ausübte. Der Regierungsrat sieht deshalb vorliegend keine Veranlassung, in die entsprechende Planung des Rekursgegners einzugreifen. Der angefochtene Entscheid erweist sich als recht- und verhältnismässig.

b) Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die Rekurrentin grundsätzlich die Möglichkeit hat, gestützt auf § 20 PVG die Kosten eines zusätzlichen Fahrzeugs zu übernehmen, damit die Buslinie 910 sowohl den Bahnhof Zürich Tiefenbrunnen als auch den Ortsteil Sennhof anfahren könnte.

7. Der Rekurs ist daher abzuweisen, soweit er nicht gegenstandslos ist. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens, einschliesslich derjenigen der Präsidialverfügung vom 8. November 2024, der Rekurrentin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung ist ausgangsgemäss nicht zuzusprechen.

8. Gemäss dem derzeit noch geltenden § 44 Abs. 1 lit. e VRG ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen des Verkehrsrates über die Ausgestaltung der Grundversorgung und die Festlegung der übrigen Verkehrsangebote unzulässig. Mit Urteilen 2C_302/2023 und 2C_309/2023 vom 11. Oktober 2024, E. 1.2, hat das Bundesgericht jedoch entschieden, dass der Ausschluss einer gerichtlichen Überprüfung von Anordnungen des Verkehrsrates nicht bundesrechtskonform sei. Gegen den vorliegenden Entscheid ist deshalb die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig.

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