Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):

Sachverhalt:

Die Rekurrentinnen betreiben Kindertagesstätten in der Stadt Zürich. Der Stadtrat beschloss eine Teilrevision der Verordnung über die familienergänzende Kinderbetreuung (VO KB), welche insbesondere Mindestlöhne, qualitative Anforderungen im Rahmen von Leistungsvereinbarungen, ein neues Normkostenmodell sowie Sockelbeiträge vorsieht. Die Rekurrentinnen fechten verschiedene Bestimmungen der revidierten VO KB im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle an und machen insbesondere eine Überschreitung der kommunalen Normsetzungskompetenz sowie Verletzungen der Wirtschaftsfreiheit geltend.
[Prozessgeschichte]

Erwägungen:

[E. 2.1 - 2.4 Eintretensvoraussetzungen]

[E. 3 Verfahren der abstrakten Normenkontrolle]

4.

4.1
Aus den Anträgen der Rekurrentinnen zur Aufhebung der revidierten Artikel 6quinquies, 7, 9bis, 9ter, 18bis, 18quater, 18sexies, 19 und 20 VO KB sowie aus der Rekursbegründung ergibt sich, dass sie sich gegen die Einführung von Mindestlöhnen und eines Sockelbeitrags, gegen erweiterte Mitwirkungspflichten bei Kostenerhebungen sowie gegen vertraglich vorgesehene Sanktionsmechanismen wenden. In der Sache zielt der Rekurs somit nicht lediglich auf die Anfechtung einzelner Bestimmungen, sondern stellt die rechtliche Zulässigkeit des zugrunde liegenden Finanzierungs- und Steuerungsmodells insgesamt in Frage. Dieses beruhe nach Ansicht der Rekurrentinnen auf dem Abschluss von Leistungsvereinbarungen als Voraussetzung für den Erhalt öffentlicher Subventionen, zu denen private Anbieter faktisch verpflichtet seien. Über deren vertragliche Ausgestaltung würden zudem betriebsorganisatorische Anforderungen normativ durchgesetzt, die in ihrer Wirkung Bewilligungsvoraussetzungen gleichkämen und damit in einen durch das kantonale Recht abschliessend geregelten Bereich eingriffen.

4.2
Anfechtungsobjekt ist der Beschluss des Rekursgegners vom 21. August 2024 über die Teilrevision der VO KB. Streitig ist, ob der Rekursgegner im Rahmen der bundes- und kantonsrechtlichen Vorgaben berechtigt ist, zusätzliche Anforderungen an den Abschluss von Leistungsvereinbarungen im Bereich der familienergänzenden Betreuung vorzusehen. Im Zentrum steht die Frage, ob die Verknüpfung von Subventionen mit bestimmten Voraussetzungen faktisch zu einem Kontrahierungszwang führt, der funktional einer Betriebsvorschrift gleichkommt. Zunächst ist zu prüfen, ob dem Rekursgegner für den betroffenen Regelungsbereich die Normsetzungskompetenz zukommt. Bejahendenfalls ist anschliessend zu würdigen, ob die beanstandeten Regelungen mit höherrangigem Recht vereinbar sind.

5.

5.1.1
Die Rekurrentinnen machen in erster Linie geltend, der Rekursgegner überschreite seine Kompetenzen, da Regelungen zu Preisen, Löhnen, Öffnungszeiten etc. abschliessend durch Bundes- oder kantonales Recht (PAVO, KJHG, V TaK) geregelt seien. Die revidierten Verordnungsbestimmungen würden in unzulässiger Weise in die Betreuungsverhältnisse und damit in Bewilligungsvoraussetzungen eingreifen. Art. 18 KJHG diene nicht als genügende gesetzliche Grundlage für solche Regelungen.

5.1.2
Der Rekursgegner wendet ein, § 18 KJHG sei insbesondere gestützt auf Art. 83 und 97 KV ZH eine genügende gesetzliche Grundlage, da er den Gemeinden die Pflicht übertrage, ein bedarfsgerechtes Angebot sicherzustellen. Er unterscheide klar zwischen Betriebsbewilligung (Polizeibewilligung, gesetzlich geregelt) und Leistungsvereinbarung (verwaltungsrechtlicher Vertrag mit Subventionszweck). Die angefochtenen Regelungen (zum Beispiel Mindestlöhne, Normkosten) seien keine Voraussetzungen für die Bewilligung, sondern beträfen allein die vertraglichen Bedingungen für Subventionen.

5.2
Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Gemeinden sind im Bereich der Rechtsetzung autonom, wenn ihnen das kantonale Recht eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (statt vieler vgl. BGE 147 I 136 E. 2.1; JAAG/RÜSSLI, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. Aufl., 2019, Rz. 2310). Ein verfassungsrechtlich geschützter Autonomiebereich kann sich auch dann ergeben, wenn der Gemeinde lediglich der Vollzug kantonalen Rechts übertragen wird, sofern ein erheblicher Handlungsspielraum verbleibt (vgl. JAAG, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 85 Rz. 7 und 14; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2013.00468 vom 17. Dezember 2013 E. 4.2.1). Die Verfassung des Kantons Zürich gewährleistet – analog zu Art. 50 Abs. 1 BV – die Autonomie der Gemeinden (Art. 85 Abs. 1 KV ZH; vgl. ausführlich JAAG, a.a.O., Art. 85 Rz. 9; BGE 136 I 395 E. 3.2.2; 136 I 265 E. 2.2). Die subsidiäre Generalkompetenz gemäss Art. 83 Abs. 1 KV ZH erlaubt es den Gemeinden zudem, freiwillig Aufgaben zu übernehmen, soweit diese nicht durch höherrangiges Recht abschliessend geregelt sind und typischerweise dem lokalen Wirkungskreis zuzurechnen sind (vgl. JAAG/RÜSSLI, a.a.O., Rz. 2338; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich AN.2024.00001 vom 17. September 2024 E. 7.2).

5.3.1
Das Bundesrecht enthält keine umfassende Kodifikation zur ausserfamiliären Kinderbetreuung. Art. 316 Abs. 1 ZGB sieht lediglich vor, dass Personen, die Pflegekinder aufnehmen, einer Bewilligung der Kindesschutzbehörde oder einer durch kantonales Recht bezeichneten Stelle bedürfen und deren Aufsicht unterstehen. Der Bundesrat ist gemäss Abs. 2 zum Erlass von Ausführungsbestimmungen ermächtigt. Gestützt darauf hat der Bundesrat die Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern (Pflegekinderverordnung, PAVO; SR 211.222.338) erlassen. Einrichtungen, die mehrere Kinder unter zwölf Jahren regelmässig tagsüber betreuen, gelten als Kindertagesstätten (Art. 13 Abs. 1 lit. b PAVO) und unterstehen als sogenannte Heimpflege einer strengen Bewilligungspflicht nach Art. 14 PAVO (Betriebsbewilligung; vgl. HOTZ/GASSNER, Less Lost in Care: die neue Pflegekinderverordnung, in: FamPra.ch 2013, S. 292). Die Bewilligungsanforderung werden in Art. 15 PAVO festgelegt, wobei die Bewilligung mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden kann (Art. 16 Abs. 2 PAVO). Die Kantone dürfen zum Schutz von Pflegekindern über das Bundesrecht hinausgehende Vorschriften erlassen, wobei diese Kompetenz auf Schutzbestimmungen beschränkt bleibt (vgl. BGE 116 II 238 E. 2; vgl. Urteil des Bundesgerichts 5A.3/2003, 5P.97/2003 vom 14. Juli 2003 E. 5.2; vgl. BSK ZGB I-BREITSCHMID, Art. 316 Rz. 1)

5.3.2
Im Kanton Zürich regeln § 18 ff. des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (KJHG; LS 852.1) sowie die gestützt auf das KJHG erlassene Verordnung über die Tagesfamilien und Kindertagesstätten (V TaK; LS 852.14) die Zuständigkeit und Ausgestaltung der Bewilligungspflicht. Demnach sind die Gemeinden verpflichtet, ein bedarfsgerechtes Angebot sicherzustellen (§ 18 Abs. 1 KJHG) und legen zur Finanzierung Elternbeiträge fest beziehungsweise leisten eigene Beiträge (Abs. 2; zum Ganzen vgl. auch KR-Nr. 4657, Antrag Regierungsrat vom 16. Dezember 2009, Weisung, S. 20 [zitiert Weisung RR; abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch/geschaefte]). Trägerschaften, die Kinder im Vorschulalter gegen Entgelt betreuen, benötigen gemäss § 18b Abs. 1 KJHG eine Betriebsbewilligung. Die V TaK konkretisiert die Bewilligungs- und Aufsichtsvoraussetzungen gemäss §§ 18b und 18c KJHG, welche insbesondere pädagogische und infrastrukturelle Anforderungen umfassen (§§ 2–14 V TaK). Sie enthält aber keine Vorschriften zu betriebswirtschaftlichen oder arbeitsrechtlichen Bedingungen.

5.4
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Rekursgegner gestützt auf Art. 316 ZGB, die bundesrechtlichen Ausführungsvorschriften sowie das kantonale Recht befugt ist, im Rahmen seiner kommunalen Aufgaben ergänzend zu legiferieren. Die familienergänzende Betreuung im Vorschulbereich ist im Kanton Zürich den Gemeinden zugewiesen (§ 18b Abs. 1 KJHG). Diese haben ein bedarfsgerechtes Angebot sicherzustellen und sich angemessen an den Kosten zu beteiligen (§ 18 Abs. 1 und 2 KJHG; vgl. Weisung RR, S. 22). Weder das Bundes- noch das kantonale Recht legen fest, in welcher Form die Gemeinden dieser Pflicht nachkommen müssen. Insbesondere gibt es keine abschliessende Regelung zur konkreten Bedarfsermittlung oder zur Bemessung von Beiträgen. Den Gemeinden steht es somit grundsätzlich frei, eigene Angebote bereitzustellen oder sich an Angeboten Dritter zu beteiligen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2016.00462 vom 1. November 2016 E. 2.3) sowie ihr eigenes Beitragssystem auszugestalten (vgl. Weisung RR, S. 22 und 29; KR-Nr. 114/2020, Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates, Sitzung vom 1. Juli 2020, S. 3; abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch/geschaefte). Mit der Teilrevision der VO KB hat der Rekursgegner ein entsprechendes Beitragssystem eingeführt. Nach dem zuvor Dargelegten stellt dieses eine sachlich gerechtfertigte Wahrnehmung der ihm gesetzlich übertragenen Aufgabe dar.

6.

6.1
Die revidierte VO KB sieht ein dreigliedriges Finanzierungsmodell vor. Dieses besteht aus Subjekt-, Objekt- und Sockelbeiträgen (vgl. auch Weisung des Stadtrates an den Gemeinderat vom 22. November 2023, GR Nr. 2023/538, S. 7 [zitiert Weisung SR; abrufbar unter www.gemeinderat-zuerich.ch/geschaefte/]).

6.2
Gegenstand der Anfechtung bildet die neue Ausgestaltung der Objekt- und Sockelbeiträge. Objektbeiträge gemäss Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 VO KB sind zweckgebundene Leistungen an private Betreuungseinrichtungen zur gezielten Förderung zeitlich befristeter Massnahmen, etwa zur Qualitätsentwicklung oder zum Ausbau spezifischer Angebote (vgl. Weisung SR, S. 7, 13 f.). Sockelbeiträge nach Art. 7 Abs. 3 lit. a in Verbindung mit Art. 9bis und 9ter VO KB dienen der strukturellen Stärkung privater Einrichtungen und zielen auf eine nachhaltige Verbesserung der institutionellen Rahmenbedingungen sowie der Qualität der Betreuung im Vorschulbereich (vgl. Weisung SR, S. 6 f.) ab.

6.3
Die Normkosten sind das zentrale Instrument zur Bestimmung der beitragsrelevanten Aufwendungen. Gemäss Art. 10 Abs. 1 VO KB werden für subventionierte Betreuungsplätze, die mit Subjektbeiträgen gefördert werden, pro Angebotstyp und Leistungseinheit Minimal- und Maximaltarife festgelegt.
Diese Tarife basieren auf den sogenannten Normkosten gemäss Art. 20 ff. VO KB. Der in Art. 20 VO KB geregelte Normkostensatz beziffert die durchschnittlichen Kosten für einen Betreuungstag in einer privaten Betreuungseinrichtung. Er wird gestützt auf gesetzliche Vorgaben (lit. a), definierte Normöffnungszeiten und -tage (lit. b), eine Normauslastung von 83,5 % (lit. c) sowie regelmässige Kostenerhebungen (lit. d) berechnet. Die konkrete Höhe dieses Normkostensatzes legt der Stadtrat im Anhang 1 zur VO KB fest. Auf dieser Grundlage wird gemäss Art. 20bis VO KB der sogenannte Kostensatz einer konkreten Betreuungseinrichtung berechnet, wobei der Normkostensatz an deren effektive Öffnungszeiten und -tage angepasst wird (Abs. 1); der so ermittelte Kostensatz wird im Kontrakt vereinbart (Abs. 2). Gemäss Art. 19 Abs. 1 VO KB dürfen die ausgerichteten Subjektbeiträge zusammen mit den Elternbeiträgen (Art. 10–17 VO KB) den vertraglich vereinbarten Kostensatz (vgl. Art. 20bis VO KB) nicht übersteigen. Die Normkosten wirken somit als Bemessungsgrundlage und gleichzeitig als Deckel für die maximal subventionierbare Leistung im Rahmen der Subjekt- und Objektfinanzierung. Leistungen ausserhalb des beitragsberechtigten Umfangs oder ausserhalb der Normöffnungszeiten sind gemäss Art. 19 Abs. 3 VO KB nicht beitragsberechtigt.

6.4
Keiner solchen Begrenzung unterliegen hingegen die Sockelbeiträge. Sie stellen ein eigenständiges Finanzierungsinstrument dar, das zusätzlich zu Subjekt- und Objektbeiträgen im Vorschulbereich gewährt wird. Gemäss Art. 7 Abs. 3 sowie Art. 9bis VO KB können Sockelbeiträge an private Betreuungseinrichtungen und Tagesfamilien mit Kontrakt ausgerichtet werden. Sie dienen der Verbesserung der Säuglings- und Kleinkindbetreuung (lit. a), der Verbesserung von Anstellungsbedingungen (lit. b) sowie der Qualitätsförderung (lit. c). Die Beiträge werden pro Betreuungstag oder -stunde für sämtliche effektiv belegten und bewilligten Betreuungsplätze gewährt (Art. 9bis Abs. 2 VO KB). Die maximale Höhe bestimmt sich gemäss Art. 9ter Abs. 1 VO KB nach städtischen Zuschlägen für Säuglinge sowie nach den von den Einrichtungen ausgewiesenen Mehrkosten, die durch die Umsetzung qualitativer und arbeitsrechtlicher Standards entstehen. Die näheren Voraussetzungen, das Gesuchsverfahren und die Kontrolle sind im Anhang 1 zur Verordnung geregelt (Art. 9ter Abs. 2 VO KB). Mehrkosten, die durch die Umsetzung städtischer Vorgaben zu Anstellungsbedingungen im Vorschulbereich entstehen, gelten nach Art. 18quater Abs. 3 VO KB als beitragsberechtigt im Sinne von Art. 9bis Abs. 1 lit. b VO KB.

6.5
Die Ausrichtung finanzieller Beiträge an private Trägerschaften setzt grundsätzlich den Abschluss einer Leistungsvereinbarung (Kontrakt) voraus (Art. 7 Abs. 2 lit. c und Art. 18 Abs. 1 VO KB). Der Abschluss ist an mehrere Voraussetzungen geknüpft. Die Trägerschaft muss über eine kantonale Bewilligung verfügen, der kommunalen Aufsicht unterstehen, die Vorgaben der Aufsichtsinstanz einhalten sowie bestimmte qualitative und sprachliche Anforderungen erfüllen (Art. 18bis Abs. 1 VO KB). Mit dem Kontrakt verpflichten sich die Trägerschaften insbesondere zur Einhaltung städtischer Lohn- und Anstellungsbedingungen gemäss Art. 18quater VO KB, zur separaten Buchführung über städtische Beiträge, zur Erstellung von Kostenstellenrechnungen und Revision der Jahresrechnung sowie zur Teilnahme an regelmässigen Kostenerhebungen (Art. 18bis Abs. 2 VO KB). Bei Vertragsverletzungen sind Sanktionen bis hin zur fristlosen Vertragsauflösung möglich (Art. 18sexies VO KB).

7.
7.1
Die Stadt Zürich stellt selbst kein ausreichendes Angebot an vorschulischen Betreuungsplätzen zur Verfügung, sondern erfüllt ihre Pflicht nach § 18 VO KB durch finanzielle Unterstützung privater Trägerschaften gestützt auf Leistungsvereinbarungen nach Massgabe von Art. 18bis VO KB (vgl. E. 5.4 und 6.5 hiervor). Mit diesen Vereinbarungen legen die Gemeinden auf verwaltungsrechtlicher Vertragsgrundlage (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts VB.2024.00069 vom 7. November 2024 E. 2 und 4.2; VB.2016.00462 vom 1. November 2016 E. 2.2 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 2020, Rz. 1286 ff.) die Bedingungen fest, zu denen Subventionen zur Förderung eines im öffentlichen Interesse liegenden Angebots qualifizierter Betreuungsplätze gewährt werden (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich SB.2022.00022/2023 vom 15. März 2023 E. 3.2.5.2; zum Begriff der Subvention vgl. BGE 140 I 153 E. 2.5.4).

7.2.1
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat wiederholt auch im Zusammenhang mit Leistungsvereinbarungen klargestellt, dass sich aus der blossen Verpflichtung zur Sicherstellung eines genügenden Betreuungsangebots keine Kompetenz ableiten lässt, in die Betreuungsverhältnisse privater Anbieter einzugreifen oder kantonalrechtliche Bewilligungsvoraussetzungen zu verschärfen.

7.2.2
Im Entscheid VB.2017.00826 vom 23. April 2018 stellte das Verwaltungsgericht fest, dass Eingriffe in die betriebsinterne Organisation privater Trägerschaften – etwa durch verbindliche Vorgaben zur Personalstruktur, zu Stellenprozenten, Schichtmodellen oder zur internen Betriebsführung – einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfen. Gestützt auf das Bundesrecht und das kantonale Recht sei lediglich eine Prüfung des Betriebskonzepts zur Sicherstellung einer kindeswohlgerechten Betreuung zulässig. Die Aufsichtspflicht der Bewilligungsbehörde vermöge keine Detailsteuerung auf Basis verwaltungsinterner Vorstellungen oder externer Richtwerte zu rechtfertigen.

7.2.3
In seinem Entscheid AN.2020.00005 vom 7. September 2021 konkretisierte das Verwaltungsgericht Zürich diese Linie im Zusammenhang mit Leistungsvereinbarungen. Es hält fest, dass Gemeinden nicht berechtigt seien, Anforderungen zu stellen, die über die in der PAVO und den einschlägigen kantonalen Bestimmungen abschliessend geregelten Bewilligungsvoraussetzungen hinausgehen, wenn mit Blick auf die Subventionierung faktisch ein Kontrahierungszwang bestehe. Solche Zusatzanforderungen kämen funktional einer Verschärfung der gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen gleich. Die Pflicht zur Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebots nach § 18 KJHG begründe keine Befugnis, in die inneren Strukturen privater Anbieter einzugreifen oder über das kantonale Recht hinaus steuernd tätig zu werden. Eine Ausnahme gelte nur, wenn die Gemeinde eigene Einrichtungen betreibe, in denen sie sachlich begründete Qualitätsmerkmale festlegen dürfe, die über die gesetzlichen Mindestvoraussetzungen hinausgingen.

7.2.4
Zusammenfassend bestätigt die Rechtsprechung, dass kommunale Leistungsvereinbarungen als Steuerungsinstrument im Rahmen der gesetzlichen Aufgabenwahrnehmung grundsätzlich zulässig sind. Auch wenn durch den Vertragsabschluss keine Aufgabenübertragung im Sinne einer funktionalen Delegation erfolgt (vgl. zum Ganzen Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich AN.2020.00005 vom 7. September 2021 E. 4.3.4), berührt die Gestaltung solcher Vereinbarungen zentrale kommunale Aufgaben wie die Bedarfsermittlung und Angebotssteuerung (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2016.00462 vom 1. November 2016 E. 2.3). Unzulässig sind jedoch Anforderungen, die die vom Bundes- oder kantonalen Gesetzgeber abschliessend geregelten Bewilligungsvoraussetzungen erweitern oder modifizieren – insbesondere wenn sie faktisch verbindlich wirken und keine echte Entscheidungsfreiheit hinsichtlich des Vertragsabschlusses verbleibt. Entscheidend ist somit nicht nur die Form der Regelung, sondern ihre normative Wirkung. Es bleibt insgesamt dem kantonalen Recht vorbehalten, über die Mindestanforderungen der PAVO hinaus weitere Bewilligungsvoraussetzungen vorzusehen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich AN.2020.00005 vom 7. September 2021 E. 4.2.4).

7.3.1
Der Report Kinderbetreuung 2024 weist für die Stadt Zürich per Ende 2024 insgesamt 330 Kindertagesstätten mit 11’926 Betreuungsplätzen aus. Davon entfallen 315 Einrichtungen mit 11’459 Plätzen auf private Trägerschaften. Von diesen verfügten 305 – also rund 97% – über eine Leistungsvereinbarung mit der Stadt. Insgesamt unterstanden 11'179 beziehungsweise rund 98% aller privaten Betreuungsplätze dem Vereinbarungssystem. Davon wiederum waren 3’502 Plätze subventioniert, was rund 31% entspricht (vgl. Report Kinderbetreuung 2024, S. 4; abrufbar unter www.stadt-zuerich.ch/de/aktuell/news/2025/reports-kinderbetreuung-soziokultur-2024.html). Die Tatsache, dass über 90% der privat geführten Kitas in der Stadt Zürich an der städtischen Finanzierung teilnehmen, lässt darauf schliessen, dass viele Betriebe ohne diese Beteiligung nicht überlebensfähig wären. Während subventionierte Einrichtungen Elternbeiträge gemäss städtischer Tarifordnung erheben können, sind nicht subventionierte Anbieter nämlich gezwungen, Vollkostenpreise zu verlangen. Dies führt dazu, dass diese für viele Familien keine wirtschaftlich tragfähige Alternative darstellen, und schliesst einen wesentlichen Teil der Nachfrage geradezu aus. Unter diesen Umständen bleibt privaten Trägerschaften im Wesentlichen keine wirtschaftlich tragfähige Alternative zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung. Die nahezu vollständige Marktabdeckung des Subventionssystems und die unmittelbaren Auswirkungen auf die Zahlungsfähigkeit der Nachfrageseite lassen somit auf einen faktischen Kontrahierungszwang schliessen. Auch wenn das System formell auf Freiwilligkeit beruht, ist der Abschluss einer Leistungsvereinbarung in der Stadt Zürich faktisch erforderlich, um den wirtschaftlichen Bestand gewährleisten zu können.

7.3.2
Vor diesem Hintergrund ist zudem zu berücksichtigen, dass die Stadt Zürich ihre gesetzliche Pflicht zur Bereitstellung eines bedarfsgerechten Betreuungsangebots primär durch die finanzielle Unterstützung privater Trägerschaften erfüllt. Da sie selbst nur einen Bruchteil der verfügbaren Plätze anbietet, hängt die Erfüllung dieses öffentlichen Auftrags wesentlich von der Beteiligung privater Anbieter ab. In dieser Konstellation kommt der Stadt eine besondere Verantwortung zu, Leistungsvereinbarungen so auszugestalten, dass sie wirtschaftlich tragfähig bleiben. Übermässige vertragliche Anforderungen könnten dazu führen, dass Anbieter sich dem Subventionssystem entziehen – mit der Folge, dass die Stadt ihren gesetzlichen Auftrag nicht mehr erfüllen könnte. Das städtische Steuerungsmodell begründet damit nicht nur einen faktischen Zwang zum Vertragsabschluss, sondern auch eine erhöhte Verpflichtung zur Zurückhaltung bei inhaltlichen Vorgaben.

7.3.3
Im Ergebnis können die betroffenen Einrichtungen zwar theoretisch frei entscheiden, ob sie eine Leistungsvereinbarung mit dem Rekursgegner abschliessen wollen. In der wirtschaftlichen Realität sind private Trägerschaften jedoch auf die städtischen Subventionen angewiesen, sodass faktisch ein Kontrahierungszwang besteht. Die Vorgaben zur Leistungsvereinbarung entfalten daher Zwangswirkung.

8.
8.1
Die Rekurrentinnen beanstanden die arbeitsrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 6quinquies lit. c, Art. 18bis Abs. 2 lit. e und Art. 18quater VO KB. Den Materialien ist zu entnehmen, dass damit eine qualitative Steuerung der Betreuungsverhältnisse bezweckt wird (vgl. Votum Gemeinderat Tobler, Auszug aus dem substanziellen Protokoll 100. Ratssitzung vom 26. Juni 2024, S. 2; abrufbar unter https://www.gemeinderat-zuerich.ch/sitzungen/termine).

8.2
Nach der dargestellten Rechtsprechung sind kommunale Vorgaben unzulässig, soweit sie Bereiche betreffen, die bewilligungsrechtlich abschliessend geregelt sind. Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO normiert die Anforderungen an die Personalsituation verbindlich und abschliessend. Gemeinden können weder über Leistungsvereinbarungen noch mittels subventionsrechtlicher Konditionen darüberhinausgehende arbeits- oder personalrechtliche Mindeststandards verbindlich festlegen (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich AN.2020.00005 vom 7. September 2021 E. 4.2.3 f. und 4.3.4; VB.2017.00826 vom 23. April 2018 E. 2.1 und 2.4). Dies gilt umso mehr, als das kantonale Recht weder einen Gesetzgebungsauftrag zur Festlegung von Mindestlöhnen enthält noch Raum für eine kommunale Regelung dieser Art lässt (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich AN.2024.00001 vom 17. September 2024).

8.3
Im Lichte des in der Stadt Zürich bestehenden faktischen Kontrahierungszwangs (vgl. E. 7.3 hiervor) entfalten die Mindestlohn- und Anstellungsvorgaben normative Wirkung. Damit überschreitet der Rekursgegner die kommunale Regelungskompetenz. Die Bestimmungen von Art. 6quinquies lit. c, Art. 18bis Abs. 2 lit. e und Art. 18quater VO KB sind daher aufzuheben.

9.
9.1
Die Rekurrentinnen monieren weiter, dass die Teilrevision der VO KB ihre verfassungsrechtlich garantierte Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verschiedentlich verletze. Insbesondere beanstanden sie die Festlegung und Anwendung von Normkostensätzen gemäss Art. 20 VO KB einschliesslich der in Art. 20 Abs. 4 VO KB geregelten Normöffnungszeiten und -öffnungstage. Weiter rügen sie die Einführung von Sockelbeiträgen gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. a in Verbindung mit Art. 9bis und 9ter VO KB sowie die in Art. 18bis Abs. 2 lit. d VO KB statuierte Pflicht zur Mitwirkung bei Kostenerhebungen. Schliesslich beanstanden sie die in Art. 18sexies VO KB vorgesehene Sanktions-regelung. Diese Bestimmungen beschränkten die unternehmerische Gestaltungsfreiheit privater Trägerschaften in unzulässiger Weise und führten zu Wettbewerbsverzerrungen sowohl innerhalb als auch ausserhalb des Stadtgebiets.

9.2.1
Art. 27 BV schützt die freie Wahl und Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit. Gemäss Art. 94 BV dürfen Bund und Kantone wirtschaftspolitisch nur in engen Grenzen lenkend eingreifen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich AN.2024.00001 vom 17. September 2024 E. 4.1). Die Wirtschaftsfreiheit umfasst insbesondere die freie Gestaltung der Geschäftsbeziehungen, einschliesslich der Wahl der Vertragspartner und der Vertragsbedingungen (HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Aufl., 2024, Rz. 766 ff.). Sie schützt primär vor staatlichen Eingriffen, begründet aber keinen Anspruch auf staatliche Leistungen (vgl. BGE 125 I 161 E. 3e). Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (BGE 138 I 378 E. 6.1).

9.2.2
Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit unterliegen der Schrankenordnung von Art. 36 BV. Ein Eingriff liegt grundsätzlich nur vor, wenn die Stellung des Wirtschaftssubjekts durch staatliche Rechtsakte oder hoheitliches Realhandeln rechtlich beschränkt wird. Die Rechtsprechung erfasst jedoch auch staatliche Massnahmen mit bloss faktischer Wirkung, wenn sie prohibitiv wirken oder faktisch einem Verbot gleichkommen (vgl. BGE 138 I 378 E. 6.2.2). Zulässig sind hingegen grundsatzkonforme Einschränkungen im öffentlichen Interesse, etwa aus gewerbepolizeilichen, sozial- oder umweltpolitischen Gründen. Ob eine grundsatzkonforme Einschränkung oder eine grundsatzwidrige Abweichung vorliegt, ist anhand von Zweck und Auswirkungen der Regelung zu beurteilen (Urteil des Bundesgerichts 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011 E. 3.2).

9.3
Der Betrieb einer Kita ist nach konstanter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung eine unmittelbar auf Erwerb oder Gewinn ausgerichtete Tätigkeit und fällt somit in den sachlichen Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich SB.2022.00022/2023 vom 15. März 2023 E. 3.2.5.1 f., unter Hinweis auf VB.2017.00826 vom 23. April 2018 in E. 2.1). Folglich ist zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen einen Eingriff in diese Freiheit darstellen und ob ein solcher den Anforderungen von Art. 36 BV genügt.

9.4.1
Gegenstand der Prüfung sind zunächst die revidierten Artikel 6quinquies und 20 VO KB. Die Rekurrentinnen rügen im Wesentlichen, die Festlegung von Normkostensätzen gemäss Art. 20 VO KB überschreite die kommunale Zuständigkeit und bewirke faktisch eine Preisbindung. Der Rekursgegner hält in erster Linie dagegen, es handle sich um eine interne Berechnungsgrundlage für Subventionen.

9.4.2
Die in Art. 20 VO KB geregelten Normkostensätze beziffern auf Basis definierter Annahmen (insbesondere Betreuungsschlüssel, Öffnungszeiten, Raumkosten) die durchschnittlichen Tageskosten pro Betreuungseinheit. Sie dienen einerseits als Bemessungsgrundlage für die Höhe der kommunalen Beiträge an Betreuungseinrichtungen (Objekt- und Sockelbeiträge) und andererseits zur Berechnung der elterlichen Kostenbeteiligung (Subjektbeiträge). Letztere erfolgt auf der Grundlage eines durch die Stadt berechneten Referenzwerts je Betreuungstag, der als Obergrenze für eine Subventionierung dient (vgl. Beilage 2 zum Beschluss des Stadtrates Nr. 3434/2023 vom 22. November 2023, Synopse [Synopse], S. 21 f.; Weisung des Stadtrats an den Gemeinderat vom 22. November 2023, S. 10; Votum Gemeinderat Tobler, Auszug aus dem substanziellen Protokoll 100. Ratssitzung vom 26. Juni 2024, S. 3).

9.4.3
Die Festlegung von Normkostensätzen gemäss Art. 20 VO KB dient formal der Berechnung von Subjekt- und Objektbeiträgen. Der Rekursgegner betrachtet sie als interne Kalkulationsgrundlage ohne unmittelbare Bindung für den Markt. Demgegenüber ist festzuhalten, dass die Normkosten nicht nur rechnerische Parameter darstellen, sondern durch ihre systematische Kopplung an Subventionen und elterliche Beiträge den maximal subventionierbaren Betrag definieren (Art. 19 f. VO KB). Damit wird der Normkostensatz zum Preisdeckel für subventionierte Leistungen. Da private Trägerschaften faktisch zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung gezwungen sind (vgl. E. 7.3. hiervor), entfalten die Normkostensätze normative Wirkung und wirken marktgestaltend. Für Einrichtungen, die von den Parametern abweichen, entstehen erhebliche Wettbewerbsnachteile. Im Resultat entspricht dies einer indirekten Preisregulierung und greift in die geschützte Vertragsfreiheit der Trägerschaften (Art. 27 BV) ein. Die Tatsache, dass die Vorgaben formal über vertragliche Vereinbarungen implementiert werden, ändert an der Eingriffsqualität nichts (zur vergleichbaren Wirkung vertraglich implementierter Strukturpolitik vgl. TRÜMPLER, Normkostenmodelle bei subventionierter familienergänzender Bildung und Betreuung im Lichte der Wirtschaftsfreiheit, Gutachten zuhanden von kibesuisse – Verband Kinderbetreuung Schweiz, 18. August 2023, S. 15 und 21 f.).

9.4.4
Ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit ist nur zulässig, wenn er auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV; BGE 151 I 3 E. 7.2). Während die Zielsetzungen des Modells – Transparenz, gerechte Mittelverwendung und sozialpolitische Steuerung – legitime öffentliche Interessen darstellen (vgl. GR Nr. 2008/111, Weisung 223 vom 13. März 2008, S. 10; abrufbar unter www.gemeinderat-zuerich.ch/geschaefte), fehlt es an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. Eine Preisstrukturierung im Rahmen eines Subventionssystems ist nach Lehre nur solange unproblematisch, wie sie keine rechtlich zwingende Marktbindung oder strukturerhaltende Wirkung erzeugt (vgl. VALLENDER/HETTICH, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., 2023, BV 27 Rz. 57 ff.). Die VO KB normiert indes eine generalisierte Preisstruktur, die innerhalb des Subventionssystems verbindlich ist und angesichts des faktischen Kontrahierungszwangs (vgl. E. 7.3 hiervor) normative Aussenwirkung entfaltet. § 18 KJHG verpflichtet die Gemeinden zwar zur Mitfinanzierung, enthält aber keine Ermächtigung zur Festlegung von Preisparametern. Auch die gestützt darauf erlassene V TaK sieht keine entsprechende Kompetenz vor. Verstärkt wird der Legalitätsmangel dadurch, dass die Normparameter im Anhang vom Stadtrat ohne erneute gesetzgeberische Mitwirkung angepasst werden können, was einer materiellen Entscheidungskompetenz mit gesetzesähnlicher Wirkung gleichkommt. Damit fehlt es an einer gesetzlichen Basis für die normierende Funktion der Normkosten. Daran ändert auch nichts, dass das Bundesgericht die Zulässigkeit von Höchsttarifen im öffentlichen Interesse grundsätzlich anerkannt hat (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011 E. 4.4 ff.). Solche Eingriffe setzen eine klare gesetzliche Grundlage und ein individualschützendes Ziel voraus. Vorliegend dient der Normkostensatz jedoch primär der Angebotssteuerung, nicht dem unmittelbaren Schutz der Eltern.

9.4.5
Die Ziele des Normkostenmodells lassen sich mit milderen Mitteln erreichen. Das Modell operiert mit einem einheitlichen, starren Normkostensatz auf Basis pauschaler Annahmen zu Personal-, Betriebs- und Raumkosten; betriebsindividuelle Differenzierungen sind nicht vorgesehen. Bandbreiten, strukturbezogene Zuschläge oder verhandelbare Anpassungen würden die intendierte Transparenz- und Steuerungswirkung ebenfalls ermöglichen, ohne den Vertrags- und Kalkulationsspielraum der Trägerschaften derart zu beschränken. Zudem zeigt das Bewilligungsrecht, dass zielgenaue Qualitätssteuerung einzelfallbezogen möglich ist. Die jährliche Betriebsbewilligung kann nach Art. 16 Abs. 2 PAVO mit Auflagen/Bedingungen verbunden werden (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2020.00671 vom 16. Januar 2021 E. 5.3.3; VB.2017.00826 vom 23. April 2018 E. 2.3 f.). Solche Nebenbestimmungen bedürfen keiner besonderen gesetzlichen Grundlage, sofern sie zweckdienlich und verhältnismässig sind (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV, vgl. TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., 2022, Rz. 731 ff.; vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_402/2016 vom 31. Januar 2018 E. 10.2 [am Ende] und E. 10.4; 1C_750/2013 vom 28. April 2014 E. 3.1 – 11; 2C_855/2008 vom Dezember 2009 E. 4; Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2017.00826 vom 23. April 2018 E. 2.4; VB.2016.00751 vom 22. März 2017 E. 3.2). Der hier gewählte starre Normkostensatz überschreitet demgegenüber das zur Zielerreichung Erforderliche und erweist sich als unverhältnismässig.

9.4.6
Die in Art. 20 VO KB geregelten Normkostensätze entfalten über das Subventionssystem hinaus faktische Bindungswirkung und beschränken die Vertragsfreiheit der Trägerschaften. Es fehlt an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, wobei die starre Ausgestaltung unverhältnismässig ist. Art. 20 VO KB verletzt damit die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV und ist ebenso wie Art. 6quinques Abs. 1 lit. a und Art. 20bis VO KB aufzuheben.

9.5.1
Im Weiteren rügen die Rekurrentinnen, dass auch die Einführung von Sockelbeiträgen gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. a in Verbindung mit Art. 9bis und Art. 9ter VO KB gegen die Wirtschaftsfreiheit verstosse und zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung führten.

9.5.2
Die in Art. 7 Abs. 3 lit. a in Verbindung mit Art. 9bis und 9ter VO KB geregelten Sockelbeiträge bilden ein drittes Finanzierungsinstrument neben den Subjekt- und Objektbeiträgen. Gemäss Art. 9bis VO KB können für die Erfüllung bestimmter Qualitäts- und Anstellungsstandards im Vorschulbereich Sockelbeiträge an private Betreuungseinrichtungen mit Kontrakt ausgerichtet werden. Das Ziel besteht darin, Massnahmen zu finanzieren, welche die Qualität der Betreuung erhöhen und die Arbeitsbedingungen des Betreuungspersonals verbessern. Dadurch soll die Qualität der Betreuung gefördert werden, ohne die Privatzahlertarife zu belasten. Dazu zählen unter anderem die Ausweitung des erhöhten Betreuungsschlüssels für Kinder bis 24 Monate sowie die Übernahme von Mehrkosten aus einem allfälligen Gesamtarbeitsvertrag (vgl. Weisung SR, S. 7).

9.5.3
Die Sockelbeiträge werden zwar unabhängig von einem Subventionsanspruch pro Betreuungstag und pro effektiv belegtem Betreuungsplatz für alle Betreuungsverhältnisse von Kindern im Vorschulalter ausgerichtet (Art. 9bis Abs. 2 VO KB; vgl. Synopse S. 9 f.). Sie setzen jedoch wie alle Subventionen des Rekursgegners zu Gunsten der privaten Trägerschaften von Kitas einen Kontrakt mit diesem voraus (Art. 7 Abs. 3 lit. a VO KB). Wie bereits im Zusammenhang mit den Normkosten (vgl. E. 9.4.3) festgestellt, ist die Koppelung finanzieller Leistungen an qualitative Vorgaben bei faktischem Kontrahierungszwang grundsätzlich geeignet, die Wirtschaftsfreiheit zu verletzen. Dies trifft demzufolge auch auf die Sockelbeiträge zu. Auch in diesem Fall wirkt die Kopplung der Sockelbeiträge an den städtischen Kontrakt – im Lichte des bereits festgestellten faktischen Kontrahierungszwangs – marktbindend. Einrichtungen, die nicht kontrahieren bzw. keinen GAV-Bezug akzeptieren, werden finanziell benachteiligt. Die Regelung entfaltet folglich einen strukturellen Druck zur vertraglichen Bindung. Damit liegt ein Eingriff in die durch Art. 27 BV geschützte wirtschaftliche Betätigungs- und Vertragsfreiheit nahe.

9.5.4
Daran ändert auch nichts, dass Subventionen gemäss einhelliger Lehre «weiche» Steuerungsinstrumente zur Verhaltenssteuerung darstellen und selbst bei einer Kopplung an vertragliche oder strukturelle Voraussetzungen – wie etwa einen GAV oder eine Leistungsvereinbarung – für sich allein noch keinen Grundrechtseingriff begründen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2514; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 1288). Entsteht nämlich eine rechtliche Marktbindung oder strukturerhaltende Wirkung, liegt ein wirtschaftsfreiheitsrelevanter Eingriff vor (vgl. VALLENDER/HETTICH, a.a.O., BV 27 Rz. 57 ff.). Unter diesen Umständen kann ebenfalls offenbleiben, ob es sich vorliegend entgegen der Formulierung in Art. 9bis Abs. 1 VO KB («[…] können Sockelbeiträge […] ausgerichtet werden) unter Berücksichtigung der normierten Leistungspflicht gemäss Art. 7 Abs. 3 VO KB («Die Stadt leistet […] Sockelbeiträge […]») nicht doch um sogenannte Anspruchssubventionen (zum Begriff der Anspruchs- und Ermessenssubvention vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2513 ff.; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 1305 ff.) handelt.

9.5.5
Mit Blick auf die Verhältnismässigkeit ist ein öffentliches Interesse an einer am Kindeswohl orientierten Kinderbetreuung, Planbarkeit und Erschwinglichkeit zwar zu bejahen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2020.00671 vom 16. Januar 2021 E. 5.3.3), wobei auch die Geeignetheit des Instruments grundsätzlich gegeben ist. Die Erforderlichkeit einer solch umfassenden Regelung besteht indes nicht. So sind mildere Mittel erkennbar, um dieselben Ziele zu erreichen, etwa offene, projektbezogene Qualitätszuschläge ohne Kontraktpflicht oder befristete Förderprogramme mit neutralem Zugang. Die Bindung der Sockelbeiträge an den städtischen Kontrakt führt unter den gegebenen Umständen zu einer übermässigen Einschränkung der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit.

9.5.6
Im Ergebnis sind Sockelbeiträge als Anreizsystem nicht a priori unzulässig. In der vorliegenden Ausgestaltung – mit Kontraktpflicht, GAV-Kopplung und flächendeckender Lenkungswirkung unter Bedingungen eines faktischen Kontrahierungszwangs – fehlt es jedoch an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage und an der Erforderlichkeit. Art. 7 Abs. 3 lit. a in Verbindung mit Art. 9bis und Art. 9ter VO KB sind daher aufzuheben.

9.6.1
Die Rekurrentinnen beanstanden weiter, die Pflicht zur Teilnahme an regelmässigen Kostenerhebungen gemäss Art. 18bis Abs. 2 lit. d VO KB verursache unnötigen Administrativaufwand, zumal die verlangten Informationen aus den revidierten Jahresrechnungen ersichtlich seien. Die Herausgabe betriebsinterner Daten betrifft zwar die durch Art. 27 BV geschützte wirtschaftliche Betätigungsfreiheit (vgl. BGE 138 I 378 E. 6.1), der Eingriff ist jedoch von geringer Intensität und Mitwirkungspflichten sind im Subventionskontext grundsätzlich zulässig, soweit sie zweckbezogen und verhältnismässig sind (vgl. TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 1313 ff. zum Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen [Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1]). Vorliegend dienen die Erhebungen jedoch primär der Fortschreibung der Normkosten (vgl. Synopse, S. 15). Da die Normkostenregelung aufzuheben ist, entfällt auch die rechtfertigende Zweckbestimmung dieser Erhebungen. Art. 18bis Abs. 2 lit. d VO KB ist daher ebenfalls aufzuheben.

9.6.2
Die Rekurrentinnen rügen, die vorgesehenen Sanktionen (Aufnahmestopp bis ein Jahr, ordentliche bzw. fristlose Vertragsauflösung) seien unverhältnismässig und existenzgefährdend; mildere Mittel fehlten. Art. 27 BV schützt auch die wirtschaftliche Bestands- und Betätigungsfreiheit privater Anbieter (vgl. BGE 138 I 378 E. 6.1). Verwaltungssanktionen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, eines öffentlichen Interesses und müssen verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2, Art. 36 BV). Eine explizite kantonale Delegation für repressive Sanktionsmechanismen besteht nicht. Die Tragfähigkeit von § 18 KJHG als Grundlage ist daher zurückhaltend zu beurteilen. Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung vertraglicher Pflichten ist zwar zu bejahen. Zweifelhaft bleibt jedoch die Verhältnismässigkeit, weil der Katalog nur schwerwiegende Eingriffe vorsieht, ohne abgestufte, mildere Eskalationsstufen. Damit droht bei auch geringfügigen Verstössen ein existenzbedrohender Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit. Die Eingriffsintensität wiegt im Lichte des faktischen Kontrahierungszwangs zudem besonders schwer (vgl. E. 7.3 hiervor). Gleichwohl handelt es sich um eine «Kann-Bestimmung», die eine einzelfallbezogene Interessenabwägung ermöglicht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 9C_410/2023 vom 10. April 2025 E. 7.6.3). Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle lässt sich nicht vorwegnehmen, ob eine konkret verfügte Sanktion rechtmässig wäre. Dies ist im Anwendungsfall zu prüfen, namentlich unter strikter Beachtung des Legalitätsprinzips, der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit. Da der blosse Umstand, dass eine Norm in Einzelfällen verfassungswidrig angewandt werden könnte, ihre Aufhebung nicht rechtfertigt, ist Art. 18sexies VO KB nicht aufzuheben (vgl. statt vieler Urteil des Bundesbericht 1C_63/2023 vom 17. Oktober 2024 E. 2, zur Publikation vorgesehen).

9.6.3
Die Rekurrentinnen beantragen schliesslich die Aufhebung von Art. 19 Abs. 3 lit. b in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 lit. b VO KB und rügen hierzu die Festlegung von Normöffnungszeiten und -öffnungstagen, welche die Angebotsgestaltung unzulässig beschränkten. Dieser Einwand teilt das rechtliche Schicksal des Normkostenmodells. Wie in E. 9.4 hiervor dargelegt, fehlt es für die normative Wirkung der Normkosten an einer gesetzlichen Grundlage, weshalb die entsprechenden Bestimmungen aufzuheben sind. Da die Normöffnungszeiten funktional Bestandteil desselben Modells bilden und dessen marktgestaltende Wirkung zusätzlich verstärken, erweist sich auch Art. 19 Abs. 3 lit. b in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 lit. b VO KB als unzulässig. Einrichtungen, die von den normierten Zeiten abweichen, können ihre Kosten nicht vollständig decken und werden dadurch faktisch auf die normierten Öffnungszeiten verpflichtet. Eine unterschiedliche Gestaltung für subventionierte und nicht subventionierte Eltern ist praktisch ausgeschlossen, sodass im Ergebnis eine Angleichung der Angebotsgestaltung erzwungen wird.

10.
Zusammenfassend sind die arbeitsrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 18quater VO KB mangels gesetzlicher Grundlage aufzuheben. Sowohl aus dem Bundesrecht als auch aus dem kantonalen Recht folgt, dass Gemeinden die familienergänzende Kinderbetreuung finanziell unterstützen und den Vollzug sicherstellen müssen, jedoch keine eigenständigen, bewilligungsrelevanten oder wirtschaftslenkenden Vorgaben erlassen dürfen. Der Regierungsrat regelt die Bewilligungsstandards abschliessend (§ 18c KJHG in Verbindung mit der V TaK; in diesem Sinne auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich in den Entscheiden VB.2017.00826 vom 23. April 2018 und AN.2020.00005 vom 7. September 2021). § 18 KJHG und die gestützt darauf erlassene V TaK enthalten sodann keine Kompetenznorm, welche die Gemeinden zur Regelung von Löhnen oder Anstellungsbedingungen ermächtigen würde. Im Übrigen greifen die angefochtene Normkostenregelung, mit Normöffnungszeiten und -tagen, die an Sockelbeiträge gekoppelten Steuerungselemente sowie die sanktionsbewehrten Kontraktpflichten in erheblichem Masse in die durch Art. 27 BV geschützte wirtschaftliche Betätigungsfreiheit ein. Sie beschränken die unternehmerische Organisations- und Vertragsfreiheit der privaten Trägerschaften, ohne dass hierfür eine genügende gesetzliche Grundlage bestünde. § 18 KJHG verpflichtet die Gemeinden zwar zur Mitfinanzierung, verleiht ihnen aber keine Befugnis, betriebswirtschaftliche oder strukturpolitische Vorgaben zu statuieren. Auch das öffentliche Interesse an einer qualitativ hochwertigen und erschwinglichen Kinderbetreuung vermag solche Eingriffe nicht zu rechtfertigen, da mildere, weniger eingriffsintensive Mittel zur Verfügung stünden. Darüber hinaus lässt die bundesgerichtliche Rechtsprechung ergänzende Regelungen einzig zum Schutz des Kindeswohls zu (vgl. BGE 116 II 238 E. 2). Betriebswirtschaftliche Strukturvorgaben sind davon nicht erfasst. Dass die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar dem Kindeswohl dienen würden, ist nicht ersichtlich. Im Ergebnis sind die revidierten Art. 6quinqiues Abs. 1 lit. a und c, Art. 7 Abs. 3 lit. a, Art. 9bis, Art. 9ter, Art. 18bis Abs. 2 lit d und e, Art. 18quater, Art. 19 Abs. 3 lit. b, Art. 20 sowie Art. 20bis VO KB aufzuheben. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen. Art. 18sexies VO KB ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht zu beanstanden. Die Rechtmässigkeit einzelner Sanktionen wäre im Anwendungsfall zu prüfen.

11.
Die Anträge der Rekurrentinnen werden im Wesentlichen gutgeheissen. Bei diesem Ereignis erübrigen sich Weiterungen zum Eventualantrag. Dieser erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.

12.
[Kostenfolge]
Der Bezirksrat beschliesst:

I. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und die revidierten Art. 6quinques Abs. 1 lit. a und c, Art. 7 Abs. 3 lit. a, Art. 9bis, Art. 9ter, Art. 18bis Abs. 2 lit. d und e, Art. 18quater, Art. 19 Abs. 3 lit. b, Art. 20 sowie Art. 20bis VO KB werden aufgehoben. Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.

II. [Parteientschädigung]

III. [Kostenfolge]

IV. [Rechtsmittelbelehrung]

V. [Mitteilungssatz]

Notabene:
Zum Zeitpunkt der Publikation noch nicht rechtskräftig, Weiterzug ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.

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