Zusammenfassung:

Der Gemeinderat der Gemeinde A erklärte eine Einzelinitiative für ungültig, welche vorsah, dass die bisher von der Gemeinde A herausgegebene Lokalzeitung «A Post» neu als «A Zeitung» von einem unabhängigen Verein herausgegeben und mit einem auf fünf Jahre bewilligten, jährlich wiederkehrenden Betrag von Fr. 275'000.-- (plus MwSt) aus dem Gemeindebudget finanziert werden sollte. Sie verstosse gegen höherrangiges Recht, weil es dem öffentlichen Interesse einer Gemeinde widerspreche, über ihr eigenes Wirken journalistisch-kritisch zu berichten oder eine solche investigative Berichterstattung zu finanzieren. Ob dem so ist, kann vorliegend offenbleiben. Denn die mit der Initiative beabsichtigte Vergabe der Herausgabe der Lokalzeitung an den Verein «A Zeitung» verstösst insofern gegen höherrangiges Recht, als eine freihändige Vergabe an einen Leistungserbringer des freien Marktes gemäss dem anwendbaren Recht des öffentlichen Beschaffungswesens ab einem bestimmten, hier überschrittenen Schwellenwert unzulässig und die Initiative aus diesem Grund ungültig ist. Die Ungültigerklärung ist amtlich zu publizieren. Abweisung soweit Eintreten.

Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):

Sachverhalt:

Am 29. November 2024 reichte B zusammen mit vier Mitunterzeichnenden dem Gemeinderat A eine Einzelinitiative mit dem Titel «Initiative für eine unabhängige A Post" ein. Die Initianten beantragten in der Hauptsache, dass für die Herausgabe der A Post durch den unabhängigen Verein A Zeitung ein jährlich wiederkehrender Betrag von Fr. 275'000.-- (plus MwSt.) befristet auf fünf Jahre bewilligt werde. Mit Beschluss vom 24. Februar 2025 erklärte der Gemeinderat die Initiative für ungültig. Dagegen erhob B mit Eingabe vom 4. März 2025 Stimmrechtsrekurs. Er beantragte im Wesentlichen die Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses und die Gültigerklärung seiner Initiative, die der Gemeindeversammlung innert angemessener Frist zu unterbreiten sei. Zudem sei der Gemeinderat zu rügen, weil er es unterlassen habe, die Ungültigerklärung der Einzelinitiative amtlich und mit Rechtsmittelbelehrung versehen zu publizieren.

Erwägungen:

1. [Prozessgeschichte]

2.-3. [Eintreten]

4. 4.1
Der Rekurrent bemängelt in formeller Hinsicht, dass ein Gemeinderatsbeschluss betreffend Gültigkeit, Teilgültigkeit bzw. Ungültigkeit einer Einzelinitiative zwingend mit Rechtsmittelbelehrung amtlich publiziert werden müsse. Eine detaillierte Information unter «Mitteilungen der Gemeinde» sei zwar erwünscht, beinhalte aber nicht den Hinweis auf die formale Möglichkeit eines Rekurses in Stimmrechtssachen für alle Stimmberechtigten in der Gemeinde. Deshalb sei der Rekursgegnerin eine Rüge zu erteilen (Rekursantrag Ziffer 4). Zu diesem Vorbringen beantragt die Rekursgegnerin, es sei mangels Legitimation auf den angeblichen Fehler in der Veröffentlichung nicht einzutreten. Der Rekurrent habe von der Ungültigerklärung in rechtskonformer Weise Kenntnis erhalten. Im Übrigen sei keine Regelung ersichtlich, welche eine amtliche Veröffentlichung der Ungültigerklärung verlangen würde.

4.2
Die Rekursgegnerin begründet nicht, warum sie dem Rekurrenten die Legitimation zur Erhebung dieser offensichtlich aufsichtsrechtlich motivierten Rüge abspricht. Die Befugnis zur Aufsichtsbeschwerde hängt nicht von persönlichen Voraussetzungen ab, insbesondere bedarf es keiner direkten Beziehung zum Gegenstand der Aufsichtsanzeige. Es sind keine Fristen oder Formen zu beachten. Sie ist ein Rechtsbehelf, der sich aus der Aufsichtsbefugnis der hierarchisch übergeordneten Verwaltungsbehörde über die untere ableitet. Sie erlaubt es, die Oberbehörde zu einer Überprüfung des Handelns der unteren Behörde zu veranlassen, auch wenn kein ordentliches Rechtsmittel, wie insbesondere der Rekurs, gegeben ist. Gemäss § 167 lit. a und b GG greift die kantonale Aufsichtsbehörde ein, wenn Hinweise auf eine klare Rechtsverletzung oder eine Gefährdung der ordnungsgemässen Führungs- oder Verwaltungstätigkeit bestehen. Gegenstand einer Aufsichtsbeschwerde kann somit jedes formelle oder informelle Verhalten und Handeln einer Behörde, Amtsstelle oder deren Mitarbeitenden sein (Bertschi in: Kommentar VRG, 3. Auflage 2014, N 61, 79, 81 f. zu Vorbemerkungen zu §§ 19-28a VRG). Der Rekurrent ist somit ohne Weiteres zur Rüge der gesetzwidrig nicht öffentlichen Publikation der Ungültigerklärung der «Einzelinitiative für eine unabhängige A Post» legitimiert.

4.3
Der Beschluss über die Gültigkeit der Initiative hat gemäss § 150 Abs. 3 Gesetz über die politischen Rechte (GPR) den Anforderungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zu entsprechen. Er stellt eine schriftliche Anordnung im Sinne von § 10 VRG dar. Gestützt auf § 10 Abs. 3 und 4 lit. b VRG sowie § 10 Abs. 1 VRG ist der Beschluss somit den Verfahrensbeteiligten mitzuteilen, amtlich zu publizieren und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Auer in: Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2017, N 10 zu 150 Abs. 3 GPG; Gemeindeamt des Kantons Zürich, Leitfaden zur Prüfung der Gültigkeit von Einzelinitiativen, März 2019, lit. D, Ziff. 3). Die blosse Mitteilung des Gemeinderates im Artikel «Die Zukunft der A Post ist aufgegleist» in der A Post vom 28. Februar 2025, dass er die Einzelinitiative mit Beschluss vom 24. Februar 2025 für ungültig erklärt und die Initianten schriftlich über den Entscheid in Kenntnis gesetzt habe, erweist sich somit als Verstoss gegen die gesetzlichen Bestimmungen.
Die Rekursgegnerin ist dementsprechend anzuweisen, künftig sämtliche Beschlüsse über die Gültigkeit, Teilgültigkeit oder Ungültigkeit einer Initiative auch amtlich zu publizieren. Auf eine entsprechende Anordnung im vorliegenden Verfahren ist zu verzichten, nachdem der Rekurrent den Entscheid des Gemeinderats an den Bezirksrat weiterzog, welcher die Sache mit diesem Beschluss materiell und vollständig beurteilt.

5. [Ausführungen des Rekurrenten und der Rekursgegnerin]

6. Gemäss Art. 86 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) regelt das Gesetz die Volksrechte in den Gemeinden, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. Nach § 146 Abs. 1 in Verbindung mit § 147 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR) kann in Versammlungsgemeinden jede stimmberechtigte Person Einzelinitiativen über Gegenstände einreichen, die der Abstimmung in der Gemeindeversammlung oder an der Urne unterstehen. Ausgeschlossen vom Initiativrecht sind damit diejenigen Gegenstände, welche in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fallen (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, N 2548).

Betreffend die Frage der Gültigkeit einer kommunalen Initiative verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR. Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist. Massgebend ist der Initiativtext, der nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen ist. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 132 I 282 E. 3.1, 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen). Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz in dubio pro populo (im Zweifel zugunsten der Volksrechte) auszugehen (VGr, 2. Oktober 2020, VB.2020.00425, E. 4.3.2 – 5. Dezember 2018, VB.2018.00612, E. 4, je mit Hinweisen).

7. 7.1
Die gemeindeeigene A Post ist seit vielen Jahren das amtliche Publikations- und Informationsorgan der Gemeinde A. […]

Finanziert wurde und wird die Herausgabe der A Post mit einem jährlich wiederkehrenden Kredit durch die Gemeinde. Die durchschnittliche Netto-Beteiligung der Gemeinde an den Personal- und Herstellungskosten der Lokalzeitung belief sich ab den 2020er-Jahren auf rund Fr. 275'000.-- pro Jahr. Die Widersprüchlichkeit zwischen der daraus resultierenden personalrechtlichen Abhängigkeit der Redaktion und der gewünschten publizistischen Unabhängigkeit führte in der Vergangenheit wiederholt zu Konflikten zwischen Gemeinderat, Verwaltung und Redaktion. Um die journalistische Unabhängigkeit besser zu wahren, beabsichtigte der Gemeinderat, die Herausgabe der A Post an Dritte zu übergeben und ein entsprechendes Vergabeverfahren durchzuführen. Mit Beschluss vom 12. Juni 2023 lehnte die Gemeindeversammlung den Antrag des Gemeinderates, für den Betrieb der gedruckten und der digitalen Ausgabe der A Post einen jährlich wiederkehrenden Kredit von Fr. 300'000.-- (inkl. MwSt) als Kostendach sowie für 2024 einen einmaligen Kredit von Fr. 40'000.- (inkl. MwSt) für die Aufbauarbeit zu bewilligen, indes ab.

Mit dem unveränderten Ziel, die journalistische Unabhängigkeit der A Post zu stärken, regelte der Gemeinderat in der Folge die Zusammensetzung und die Aufgaben der A Post Kommission im Rahmen der bestehenden Strukturen neu. Zur Sicherung der inhaltlichen Qualität wurde eine Leistungsvereinbarung mit der Kommission A Post abgeschlossen und redaktionelle Richtlinien sowie ein Pflichtenheft erstellt, welche der Gemeinderat mit Beschluss vom 4. Dezember 2023 genehmigte. In der Ausgabe vom 8. März 2024 der A Post erschien ein vom stellvertretenden Chefredakteur verfasster Artikel über ein Tötungsdelikt, in welchem eine Angehörige des Opfers dem kommunalen Bauamt bzw. dessen Mitarbeitenden eine Mitschuld am Tötungsdelikt anlastete. Da der Artikel veröffentlicht wurde, ohne dass die beschuldigte Verwaltungsabteilung zu den Vorwürfen hätte Stellung nehmen können, stellte der Gemeinderat den bis Ende März 2024 befristet angestellten Chefredaktor nicht als neuen Chefredaktor ein und den stellvertretenden Chefredaktor bis zu seiner Pensionierung frei. Zudem übertrug er sämtliche Tätigkeiten und Verantwortlichkeiten der Kommission A Post wieder auf sich zurück und machte die mit Beschluss vom 18. September 2023 erfolgte formelle Zuweisung der redaktionellen Hoheit an die Kommission A Post rückgängig.

Auf Initiative des ehemaligen Chefredaktors und seines ehemaligen Stellvertreters kam es daraufhin zur Gründung des Vereins A Zeitung. Die Redaktion der A Zeitung besteht aus den ehemaligen Chefredaktoren der A Post. Die A Zeitung bezweckt die periodische Herausgabe einer Lokalzeitung zur Förderung und Erhalt der Meinungsvielfalt in der Gemeinde A. Gemäss Statuten steht die Zeitung für unabhängige Berichterstattung über Politik, kulturelle Veranstaltungen, Vereinswesen und gesellschaftliche Themen, die für A-erinnen und A-er relevant seien.

7.2
Die Rekurrenten möchten mit ihrer Initiative nun erreichen, dass die bisherige A Post neu durch den Verein A Zeitung herausgeben und mit einem auf fünf Jahre bewilligten jährlich wiederkehrenden Betrag von Fr. 275'000.-- (plus MwSt) aus dem Gemeindebudget finanziert wird. Die Rekursgegnerin begründet die angefochtene Ungültigerklärung damit, dass es mit höherrangigem Recht nicht zu vereinbaren sei, wenn eine Gemeinde über ihr eigenes Wirken journalistisch-kritisch berichte oder diese Aufgabe finanziere. In diesem Zusammenhang verweist sie auf die Beurteilung dieser Frage durch das Gemeindeamt. Im Hinblick auf die Korrektur der als strukturelle Fehlkonstruktion empfundenen Konstellation von arbeitsrechtlicher Abhängigkeit und notwendiger redaktioneller Unabhängigkeit hatte sich der Gemeinderat erstmals am 27. Juni 2022 beim Gemeindeamt des Kantons Zürich über die Möglichkeit der Neuorganisation der A Post durch das Bilden einer eigenständigen Kommission im Sinne von § 5 des Gemeindegesetzes (GG) erkundigt. Mit E-Mail vom 15. September 2022 teilte das Gemeindeamt dem Gemeinderat mit, es sei zwar eher nicht offensichtlich rechtsmissbräuchlich, wenn eine eigenständige Kommission eine Zeitung herausgebe, die kritisch über die Gemeindebehörden und die Verwaltung berichte. Dies könne aber aus rechtlicher und tatsächlicher Sicht problematisch sein. Denn die eigenständige Kommission sei verpflichtet, im Gemeinwohl und im öffentlichen Interesse der Gemeinde zu handeln. Es stelle sich grundsätzlich die Frage, ob eine eigenständige Kommission als Gemeindebehörde in der Lage sei, unabhängig über die Vorgänge in der Gemeinde zu berichten, und ob dies überhaupt die Aufgabe der Gemeinde sein könne. Eine unabhängige Berichterstattung scheine möglich, wenn die Zeitung personell und organisationsrechtlich von der Gemeinde unabhängig sei. Dies sei etwa dann der Fall, wenn die Herausgabe der Zeitung ausgegliedert sei und sich personell und organisatorisch von der Gemeinde löse.

Nach den Ereignissen im März 2024 wandte sich der Gemeinderat erneut an das Gemeindeamt des Kantons Zürich, um die Rechtmässigkeit der Herausgabe einer investigativen Zeitung durch die Gemeinde zu klären. Mit E-Mail vom 23. April 2024 bestätigte das Gemeindeamt seine Einschätzung, wonach die Herausgabe einer solchen Zeitung aufgrund der unauflösbaren Interessensgegen¬sätze zwischen der journalistischen Freiheit, der Meinungsäusserungsfreiheit und den öffentlichen Interessen der Gemeinde keine Gemeindeaufgabe sein könne, wobei es keinen Unterschied mache, ob die A Post-Kommission als eigenständige Kommission oder wie aktuell als beratende Kommission organisiert sei. Zur explizit gewünschten rechtlichen Beurteilung einer Auslagerung der A Post auf eine von der Gemeinde unabhängige Trägerschaft und deren Finanzierung (im Sinne eines entgeltlichen Leistungsauftrags an die Trägerschaft) sowie die Frage nach allfälligen Problemen bei der Beschreibung der journalistischen Inhalte, die Gegenstand des Leistungsauftrages wären, äusserte sich das Gemeindeamt wie folgt: «Eine Auslagerung auf eine private Trägerschaft ist aus unserer Sicht unproblematisch für den Teil, der die amtlichen Bekanntmachungen, Mitteilungen des Gemeinderates und der Gemeindeverwaltung und ähnliches betrifft. Hingegen scheint es uns nicht möglich, eine investigative Berichterstattung über die Gemeinde auf eine private Trägerschaft «auszugliedern». Wie oben beschrieben steht eine solche Berichterstattung nicht im öffentlichen Interesse einer Gemeinde. Es scheint uns daher auch nicht möglich, eine private Trägerschaft damit zu beauftragen, investigativ über die Gemeinde zu berichten. Was die Finanzierung betrifft, könnte allenfalls argumentiert werden, dass es im öffentlichen Interesse der Gemeinde liegt, Beiträge an private Trägerschaften zu entrichten, um die lokale Presse zu unterstützen. Der Leistungsauftrag müsste sich bei der Beschreibung der journalistischen Inhalte auf solche beschränken, die sich mit den öffentlichen Interessen der Gemeinde vereinbaren lassen. Wie […] ausgeführt, gehören investigative Berichterstattungen nicht dazu».

7.3
Es ergibt sich somit, dass die Rekursgegnerin mit der gemeindeinternen Herausgabe der A Post eine Aufgabe übernommen hat, deren rechtliche Zulässigkeit gemäss dem Gemeindeamt fraglich ist. Aus den Ausführungen des Gemeindeamtes ist jedoch nicht zu schliessen, dass die bestehende Struktur mit der A Post-Kommission geradezu eine schwerwiegende Rechtsverletzung oder gar Rechtsmissbrauch darstellen würde. Mit Bezug auf die Auslagerung der Herausgabe der A Post an eine unabhängige Trägerschaft erscheinen die Beurteilungen des Gemeindeamtes insofern inkonsistent, als es in seiner ersten Rechtsauskunft von sich aus auf diese Möglichkeit hinweist, in der zweiten Beurteilung für die rechtliche Zulässigkeit indes nicht nur die personelle und organisatorische Ausgliederung voraussetzt, sondern mit Bezug auf eine Berichterstattung, welche sich nicht auf amtliche Mitteilungen sowie Mitteilungen des Gemeinderates und der Gemeindeverwaltung beschränkt, auch eine bloss finanzielle Beteiligung aus dem Gemeindebudget auszuschliessen scheint.
Ob die Herausgabe einer mit Gemeindegeldern finanzierten Dorfzeitung durch eine private Trägerschaft im Sinne der Argumentation der Rekursgegnerin gegen übergeordnetes Recht verstösst, weil das journalistisch-kritische Berichten über Gemeindeangelegenheiten zwangsläufig dem öffentlichen Interesse der Gemeinde zuwiderläuft, wie die verschiedenen Interessen zu gewichten sind (öffentliches Interesse an einer objektiven, ausgewogenen Berichterstattung über Gemeindeangelegenheiten, mit Blick auf die demokratische Meinungsbildung aber auch an einer differenziert und umfassend informierten Bevölkerung, Interesse der Bevölkerung an einer über die reine Publikationspflicht hinausgehende Information über kommunal bedeutsame Ereignisse und an Teilnahme und Teilhabe an der demokratischen Meinungsbildung) und ob sich ein allfälliger Interessenskonflikt durch entsprechende Massnahmen vermeiden liesse (klare Trennung zwischen den von Gemeindemitteilungen und den redaktionellen Beiträgen, Festschreiben der Unparteilichkeit der Berichterstattung und Garantie der redaktionellen Unabhängigkeit in einer Leistungsvereinbarung), kann vorliegend indes offen bleiben. Denn, wie aufzuzeigen ist, lässt sich die Initiative in anderer Hinsicht nicht mit höherrangigem Recht vereinbaren.

7.4
Die Initiative verlangt für die Herausgabe der A Post durch den unabhängigen, politisch und konfessionell neutralen sowie nicht gewinnorientierten Verein A Zeitung die Bewilligung eines auf fünf Jahre befristeten, jährlich wiederkehrenden Betrags von Fr. 275'000.-- (zuzüglich MwSt). Damit soll die Gemeinde von der Herausgabe der Zeitung entbunden werden. Mit der Herausgabe der A Post soll gemäss den Initianten eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen werden, denn die Dorfzeitung soll als gesellschaftliches Bindeglied zwischen der Bevölkerung in den verschiedenen Ortsteilen der Gemeinde A dienen, einen Beitrag zur unabhängigen Meinungsbildung und zur dörflichen Identität leisten sowie über die Tätigkeit der politischen und administrativen Instanzen berichten und dadurch die Mitsprache aller Bevölkerungsteile gewährleisten.

Will eine staatliche Behörde öffentliche Bedürfnisse durch die Vergabe entsprechender Aufträge an Leistungserbringer auf dem freien Markt decken, untersteht sie dem Recht des öffentlichen Beschaffungswesen. Für den Kanton Zürich gelten insbesondere die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) und das Gesetz über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (BeiG IVöB), die Submissionsverordnung (SV), verschiedene Staatsverträge sowie das Bundesgesetz über den Binnenmarkt (BGBM). Das Submissionsrecht unterscheidet zwischen Liefer-, Dienstleistungs- und Bauleistungsaufträgen, wobei je nach Auftragsart (Liefer-, Dienstleistungs-, Bauauftrag) unterschiedliche Schwellenwerte bestehen, die das anzuwendende Vergabeverfahren bestimmen. Die mit Geldern aus dem Gemeindehaushalt finanzierte Herausgabe und Redaktion der A Post durch den Verein A Zeitung ist als gegen Entgelt erbrachte Dienstleistung zwecks Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zu qualifizieren. Sofern - wie vorliegend anzunehmen - kein gesetzlicher Ausnahmetatbestand vorliegt (§ 21 IVöB) und der Auftragswert den entsprechenden Schwellenwert überschreitet, muss die Vergabe öffentlich ausgeschrieben werden. Damit ein Auftraggeber einen Dienstleistungsauftrag ohne öffentliche Ausschreibung direkt an einen Anbieter vergeben kann, muss der Auftragswert unter Fr. 150'000.-- liegen (Anhang 2 zur IVöB). Ab einem Gesamtwert von mehr als Fr. 350'000.-- muss der Dienstleistungsauftrag im offenen oder im selektiven Verfahren öffentlich ausgeschrieben werden (Anhang 1 zur IVöB). Der Auftragswert errechnet sich bei Verträgen mit bestimmter Laufzeit anhand der kumulierten Entgelte über die bestimmte Laufzeit, einschliesslich allfälliger Verlängerungsoptionen (§ 15 Abs. 4 IVöB).

Vorliegend beträgt der Auftragswert für die beantragte Finanzierung der Herausgabe der A Post Fr. 1'375'000.-- (Fr. 275'000.-- x 5 Jahre). Somit ist die freihändige Vergabe an den Verein A Zeitung unzulässig und verstösst die Einzelinitiative in dieser Hinsicht gegen höherrangiges Recht. Im Ergebnis erweist sich die Ungültigerklärung der Rekursgegnerin folglich als rechtmässig und ist der dagegen erhobene Rekurs abzuweisen.

8. [Kosten- und Entschädigungsfolgen]

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