Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):

Sachverhalt:

Der Beschwerdeführer ist Mitglied des Gemeinderats X (Gemeindeparlament). In der Gemeinderatsitzung vom 1. Februar 2024 wollte er eine zweiminütige persönliche Erklärung abgeben. Aufgrund eines Ordnungsantrags aus dem Gemeinderat wurde die Öffentlichkeit während seines Vortrags ausgeschlossen. Hierauf gelangte er mit Aufsichtsbeschwerde an den Bezirksrat.

Auszug aus den Erwägungen:

3.1. OrdnungsantragDer Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung des Ordnungsantrages vom 1. Februar 2024. Wie jeder Antrag kann auch ein Ordnungsantrag nicht (nachträglich) aufgehoben werden. Zu prüfen ist jedoch, ob dem Ordnungsantrag auf Ausschluss der Öffentlichkeit hätte stattgegeben werden dürfen.

3.2. Persönliche Erklärung
3.2.1. Gemäss der Geschäftsordnung des Gemeinderates X sind persönliche Erklärungen ausserhalb traktandierter Geschäfte nach Anmeldung beim Präsidium möglich. Die Geschäftsordnung definiert den Begriff der persönlichen Erklärung nicht weiter. Jedoch rechtfertigt es sich, für die Auslegung des zulässigen Inhalts einer persönlichen Erklärung im Gemeinderat X die entsprechenden Rechtsgrundlagen des Kantonsrats des Kantons Zürich und der Bundesversammlung heranzuzie¬hen.

3.2.2. Gemäss § 65 des Kantonsratsreglements des Kantonsrats Zürich (KRR) ist eine persönliche Erklärung der Kantonsratsmitglieder zur Abwehr von Angriffen auf ihre Person oder zur Klärung von Missverständnissen möglich. Die Erklärung ist auf zwei Minuten beschränkt. Auch in der Bundesversammlung hat jedes Ratsmitglied das Recht, eine kurze persönliche Erklärung abzugeben, mit der es auf eine Äusserung antwortet, die sich auf seine Person bezogen hat, oder durch die es seine eigenen Ausführungen richtigstellt (Art. 43 des Geschäftsreglements des Nationalrats, Art. 37 des Geschäftsreglements des Ständerats). Vor diesem Hintergrund erkennt der Bezirksrat – wie es der Wortlaut der ›persönlichen Erklärung’ impliziert – dass diese eine persönliche Betroffenheit voraussetzt, die sich nicht in der eigenen Ansicht allgemeinpolitischer Themen erschöpft. Mangels Definition im Parlamentsreglement liegt aber in der Verantwortung des Präsidiums, bei welchem die persönliche Erklärung angemeldet werden muss, den Inhalt zu erfragen und über die Zulässigkeit der persönlichen Erklärung zu befinden.

3.2.3. Die persönliche Erklärung des Beschwerdeführers vom 7. Dezember 2023 hat das Kriterium der persönlichen Betroffenheit nicht erfüllt. Wie es sich diesbezüglich mit der persönlichen Erklärung vom 1. Februar 2024 verhielt, ist mangels Protokollierung nicht festzustellen. Aktenkundig ist lediglich, dass die persönliche Erklärung des Beschwerdeführers vom 1. Februar 2024 zugelassen worden ist, jedoch unter Ausschluss der Öffentlichkeit.

3.3. Ausschluss der Öffentlichkeit
3.3.1. Gemäss § 28 Abs. 1 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich (GG) sind Verhandlungen des Gemeindeparlaments öffentlich. Laut Abs. 2 dieser Bestimmung schliesst das Parlament die Öffentlichkeit von der Behandlung einzelner Geschäfte aus, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen gemäss § 23 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG) dies erfordern.

3.3.2. Laut § 23 Abs. 1 IDG verweigert das öffentliche Organ die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. Gemäss § 23 Abs. 2 IDG liegt ein öffentliches Interesse insbesondere dann vor, wenn:

a. die Information Positionen in Vertragsverhandlungen betrifft,
b. die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt,
c. die Bekanntgabe der Information die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet,
d. die Bekanntgabe der Information die Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland beeinträchtigt,
e. die Bekanntgabe die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt.

Ein privates Interesse liegt gemäss § 23 Abs. 3 IDG insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird.

3.3.3. Auch gemäss § 7 Abs. 3 des Kantonsratsgesetzes des Kantonsrats Zürich (KRG) ist ein Ausschluss der Öffentlichkeit von Kantonsratssitzungen möglich, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen dies erfordern. Auf Bundesebene regelt Art. 4 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz; ParlG) die Öffentlichkeit der Sitzungen der Räte und der Vereinigten Bundesversammlung. Nur zum Schutze wichtiger Sicherheitsinteressen oder aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes kann die geheime Beratung beschlossen werden.

3.3.4. Aus allen Bestimmungen geht das Primat der Öffentlichkeit der Sitzungen der gesetzgebenden Volksvertretungen hervor. Diese Transparenz stärkt die Demokratie und das Vertrauen der Bevölkerung in seine Behörden. Die politische Entscheidungskompetenz wird durch den Einbezug der Öffentlichkeit erst ermöglicht und führt zur Kontrolle des Souveräns über seine gewählten Vertreterinnen und Vertreter. Die Öffentlichkeit von Ratsverhandlungen fördert die politische Meinungsbildung und ist für die Nachvollziehbarkeit der getroffenen Beschlüsse unerlässlich. Die Möglichkeit, die Öffentlichkeit von den Beratungen auszuschliessen, ist daher nur sehr restriktiv anzuwenden, und geheime Beratungen haben die absolute Ausnahme zu bilden. Der Ausschluss der Öffentlichkeit ist somit nur zulässig, wenn gewichtige Interessen gegen die Transparenz sprechen und das Verhältnismässigkeitsprinzips gewahrt bleibt. Mit anderen Worten muss der Ausschluss der Öffentlichkeit geeignet und erforderlich sein und in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Zweck stehen.

3.3.5. Der Wortlaut der persönlichen Erklärung des Beschwerdeführers vom 1. Februar 2024 ist mangels Protokollierung der Öffentlichkeit und der Aufsichtsbehörde entzogen. Unklar ist daher, ob er sich erneut zu einer weltpolitischen Situation ohne Bezug auf seine Person geäussert hat, was nicht Inhalt einer persönlichen Erklärung hätte sein dürfen. Zu den in der Vernehmlassung vorgebrachten Motiven des Gemeinderats ist allerdings Folgendes festzuhalten: Wenn das Präsidium des Gemeindeparlaments zum Schluss gelangt, es sei nach den erwähnten Kriterien eine persönliche Erklärung zuzulassen, das betreffende Ratsmitglied jedoch anschliessend sein Rederecht missbraucht, kann ein Ordnungsruf erfolgen oder ihm das Wort entzogen werden. Wenn indes das Publikum den Ratsbetrieb stört, kann es gezielt abgemahnt und bei anhaltendem Stören aus dem Saal gewiesen werden. Allerdings ist es nicht zulässig, die Öffentlichkeit vor Abgabe einer persönlichen Erklärung und ohne Kenntnis von deren Inhalt, somit also bloss «vorsorglich» auszuschliessen.

3.3.6. Demnach hätte der sitzungsleitende Gemeinderatspräsident Einsicht in den Text der persönlichen Erklärung nehmen oder sich beim Beschwerdeführer nach dem Inhalt der Erklärung erkundigen müssen, um dem Gemeinderat darzulegen, inwiefern ein Grund vorliege, die Öffentlichkeit für die Dauer der persönlichen Erklärung auszuschliessen. Aus den Akten ergibt sich nicht, dass in dieser Weise vorgegangen wäre. Somit wurde der Ordnungsantrag dem Gemeinderat mutmasslich zur Abstimmung unterbreitet, ohne dass mitgeteilt worden wäre, was das Thema der persönlichen Erklärung sein werde. Dass der Gemeinderat bei der Abstimmung über den Ordnungsantrag davon ausging, die persönliche Erklärung des Beschwerdeführers werde – wie diejenige vom 7. Dezember 2023 – eine weltpolitische Angelegenheit betreffen, war eine nicht hinreichend fundierte Annahme. Das Präsidium des Gemeinderats ist für die ordnungsgemässe Durchführung der Versammlung verantwortlich (Geschäftsordnung des Gemeinderats X). Deshalb ist das Präsidium darauf hinzuweisen, künftig bei der Abstimmung über Ordnungsanträge auf Ausschluss der Öffentlichkeit bei Abgabe einer persönlichen Erklärung deren Thema dem Parlament bekanntzugeben. Nur so ist es dem Parlament überhaupt möglich, eine Interessenabwägung vorzunehmen.

3.3.7. Es ist dem Beschwerdeführer überlassen, an einer künftigen Sitzung des Gemeinderats, nochmals eine persönliche Erklärung anzumelden. Seinem in dieser Beschwerde gestellten Antrag, dass eine solche Erklärung «als Erklärung aus der Sitzung vom 1. Februar gerechnet» werde, kann jedoch nicht gefolgt werden. Die Redezeit für persönliche Erklärungen ist sodann gemäss der Geschäftsordnung des Gemeinderats X auf zwei Minuten beschränkt. Ob dem Beschwerdeführer für eine neue Erklärung ausnahmsweise zehn Minuten Redezeit eingeräumt werden, liegt in der Kompetenz des Gemeindeparlaments (Geschäftsordnung des Gemeinderats X, analog Voten). Aus diesem Grund ist auch diesem Antrag nicht zu folgen.

3.4. Im Ergebnis ist somit Folgendes festzuhalten: Persönliche Erklärungen müssen einen persönlichen Bezug zum Votanten aufweisen. Das Vorbringen aussenpolitischer Themen erfüllt dieses Kriterium nicht.

Es ist festzustellen, dass der vom Beschwerdeführer beanstandete Ausschluss der Öffentlichkeit an der Sitzung vom 1. Februar 2024 ohne Kenntnis des Inhalts seiner persönlichen Erklärung – sozusagen auf Vorrat – unzulässig war.

Das Präsidium des Gemeinderats ist darauf hinzuweisen, künftig sicherzustellen, dass bei der Abstimmung über Ordnungsanträge auf Ausschluss der Öffentlichkeit bei Abgabe einer persönlichen Erklärung deren Thema dem Parlament bekannt ist (vgl. Ziff. 3.3.6).

Der Bezirksrat ruft schliesslich in Erinnerung, dass Einschränkungen der öffentlichen Debatte im Gemeinderat stets verhältnismässig sein müssen. Entlang den nicht immer scharf verlaufenden Grenzen von politischen Voten und persönlichen Erklärungen obliegt es der Sitzungsleitung abzuwägen, was öffentlich debattiert werden soll. Nötigenfalls stehen ihr vom Ordnungsruf, über den Entzug des Worts bis hin zum Ausschluss der Öffentlichkeit verschiedene Massnahmen offen, um Anstand und eine Diskussion zur Sache zu gewährleisten. Sind mildere Mittel zielführend, Ordnung und Anstand im Rat zu halten, darf vom Grundsatz der Öffentlichkeit der Debatte nicht abgewichen werden.

Im Übrigen ist den Anträgen der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu leisten.

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