Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):

Sachverhalt:

A. Mit Verfügung vom 15. März 2021 hiess die Rekursgegnerin ein Gesuch der Rekurrentin um einen Beitrag im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich, 2. Zuteilungsrunde, gut und gewährte der Rekurrentin einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 289 745. Diese Verfügung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen:

B. Mit Verfügung vom 21. März 2023 verpflichtete die Rekursgegnerin die Rekurrentin zur Rückerstattung der gewährten Beiträge. Dies begründete sie zusammengefasst damit, dass die Rekurrentin mit Beschluss der Generalversammlung vom 28. Oktober 2021 die Ausschüttung einer Dividende von Fr. 60 000 beschlossen und anschliessend auch ausgeschüttet habe.

C. Gegen die Verfügung vom 21. März 2023 erhob die Rekurrentin mit Eingabe vom 19. April 2023 Rekurs an den Regierungsrat. Die Rekurrentin beantragte, die Verfügung vom 21. März 2023 sei aufzuheben, eventualiter sei das Verfahren zur erneuten Beurteilung an die Rekursgegnerin zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.

D. Die Rekursgegnerin hielt in ihrer Vernehmlassung vom 9. Mai 2023 an der Begründung ihrer Verfügung fest und beantragte die Abweisung des Rekurses.

E. Die Vernehmlassung wurde der Rekurrentin mit Schreiben vom 10. Mai 2023 zur freiwilligen Stellungnahme innert 30 Tagen zugestellt. Mit Schreiben vom 20. September 2023 reichte die Rekurrentin ein Gutachten von Prof. Dr. iur. Isabelle Häner und Dr. iur. Livio Bundi ein. Dieses Schreiben wurde der Rekursgegnerin am 11. Oktober 2023 zur freiwilligen Stellungnahme innert 30 Tagen zugestellt. Mit Eingabe vom 10. November 2023 nahm die Rekursgegnerin dazu Stellung und hielt an ihren Anträgen fest.

F. Die Stellungnahme der Rekursgegnerin vom 10. November 2023 wurde der Rekurrentin mit Schreiben vom 14. November 2023 zur erneuten freiwilligen Stellungnahme innert 30 Tagen zugestellt. Mit Eingabe vom 6. Dezember 2023 nahm die Rekurrentin dazu Stellung. Die Rekursgegnerin verzichtete mit Schreiben vom 12. Januar 2024 auf eine weitere Stellungnahme.

Erwägungen:

1. [Prozessvoraussetzungen]

2. [Ausstand Direktionsvorsteher]

3. Die Rekurrentin bezweckt gemäss Handelsregistereintrag den Betrieb eines Restaurants. Es ist unbestritten, dass sie im Covid-19-Härtefallprogramm grundsätzlich anspruchsberechtigt ist. In der 2. Zuteilungsrunde wurde der Rekurrentin mit Verfügung vom 15. März 2021 ein nicht rückzahlbarer Beitrag von Fr. 289 745 gewährt. Mit der angefochtenen Verfügung vom 21. März 2023 forderte die Rekursgegnerin die Rekurrentin auf, dem Kanton Zürich den ihr in der 2. Zuteilungsrunde gewährten und ausbezahlten Beitrag von Fr. 289 745 innert 30 Tagen vollständig zurückzuerstatten. Die Rekursgegnerin begründet den Widerruf in der genannten Verfügung damit, dass die Rekurrentin gemäss Meldung der Eidgenössischen Finanzkontrolle mit Beschluss der Generalversammlung vom 28. Oktober 2021 die Ausschüttung einer Dividende von Fr. 60 000 beschlossen und anschliessend auch ausgeschüttet habe. Damit liege ein Verstoss gegen die Auflagen und Bedingungen der Beitragsvergabe nach Art. 12 Abs. 1ter des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz; SR 818.102, Stand am 1. Januar 2021) in Verbindung mit Art. 6 der Verordnung vom 25. November 2020 über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Härtefall-verordnung; SR 951.262, Stand 14. Januar 2021) vor. Die Rekurrentin habe angeführt, es habe sich bei der Ausschüttung der Dividende um einen Irrtum gehandelt. Nach Feststellung des Sachverhalts habe sie zusammen mit ihrer Treuhänderin diesen Betrag unverzüglich rückabgewickelt. Sie habe geltend gemacht, damit sei der Verstoss gegen das Verwendungsverbot geheilt. Gemäss Rechtsauffassung des Bundes bzw. des zuständigen Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) sei aber bei klaren Verstössen gegen das Verwendungsverbot nach Art. 6 der Covid-19-Härtefallverordnung, insbesondere bei Dividendenausschüttungen während der Sperrfrist, keine nachträgliche Heilung aufgrund einer Rückabwicklung jedenfalls nach Entdeckung des Sachverhaltes durch die zuständigen Behörden möglich. Das Dividendenausschüttungsverbot sei der ausdrückliche Wille des Gesetzgebers, um eine Zweckentfremdung der staatlichen Mittel zur Vermeidung von Härtefällen für private Zwecke zu vermeiden. Im Rahmen des Gesuchverfahrens sei die Rekurrentin auf die Bedingungen und Auflagen der Beitragsvergabe sowie die Bestimmungen nach Art. 6 der Covid-19-Härtefallverordnung hingewiesen worden. Mit der unterzeichneten Selbstdeklaration habe sie die Einhaltung dieser Bedingungen und Auflagen bestätigt. Auf die Einhaltung sei sodann in der Verfügung vom 15. März 2021 ausdrücklich hingewiesen worden. Mit Schreiben vom 10. November 2021 sei die Rekurrentin nochmals an die wichtigsten Bedingungen und Auflagen erinnert worden, die an den Erhalt von Beiträgen im Rahmen des Covid-19- Härtefallprogramms des Kantons Zürich geknüpft seien. Sie sei anlässlich dieses Schreibens nochmals explizit auf das Dividendenausschüttungsverbot aufmerksam gemacht worden. Spätestens zu diesem Zeitpunkt hätte sie erkennen können und müssen, dass die beschlossene Dividendenausschüttung unzulässig gewesen sei, und sie hätte den fraglichen Beschluss der Generalversammlung von sich aus aufheben müssen. Von einem Irrtum könne deshalb nicht ausgegangen werden. Die Rekurrentin habe im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs weiter angeführt, eine vollständige Rückforderung sei nicht verhältnismässig. Die Rekursgegnerin hält dem entgegen, im Oktober 2021 hätten sämtliche Covid-19-Massnahmen weiterhin bestanden und die fortlaufende pandemische Situation sei unsicher gewesen. Trotzdem habe die Rekurrentin zum damaligen Zeitpunkt bewusst beschlossen, ihre Kapitalbasis im Umfang von Fr. 60 000 zu schmälern. Die vollständige Rückforderung erscheine angesichts dessen verhältnismässig. Da die Rechtsverletzung vorliegend offensichtlich und dies für die Gesuchstellerin hinreichend erkennbar gewesen sei, könne auf eine Rückforderung nicht verzichtet werden.

4. a) In ihrer Rekursschrift vom 19. April 2023 führt die Rekurrentin aus, grundsätzlich sei es richtig, dass bundesrechtlich ein Dividendenausschüttungsverbot normiert sei. Art. 12ter des Covid-19-Gesetzes und Art. 6 der Covid-19-Härtefallverordnung regelten allerdings nur das Verbot, während einer dreijährigen Sperrfrist Dividenden oder Tantiemen zu beschliessen oder auszuschütten oder Kapitaleinlagen zurückzuerstatten, bzw. das Verbot der Darlehensgewährung an die Eigentümer. Bundesrechtlich sei die Rückforderung nicht vorgesehen. Bei Art. 12ter des Covid-19-Gesetzes und Art. 6 der Covid-19-Härtefallverordnung handle es sich materiell um Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen müssten sich nach dem Legalitätsprinzip auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage stützen oder sich mit einem öffentlichen Interesse rechtfertigen und verhältnismässig sein. Fest stehe, dass die Rekurrentin im Zeitpunkt der Gesuchstellung sämtliche Voraussetzungen für die Zusprechung einer Härtefallentschädigung erfüllt habe und diese damit rechtmässig erhalten habe. Erst nachträglich habe sie, irrtümlicherweise und unbewusst, mit dem Beschluss von Dividenden gegen eine bundesrechtliche Nebenbestimmung, welche die Zweckentfremdung verhindern solle, verstossen. § 11 Abs. 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) biete für den Fall, dass Bedingungen und Auflagen nicht mehr erfüllt seien, grundsätzlich die Möglichkeit einer Kürzung oder Verweigerung. Welche Sanktion im Einzelfall angemessen sei, müsse im Lichte des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit bestimmt werden. Besonders die Gastronomiebranche, in der die Rekurrentin tätig sei, habe mit zahlreichen Restriktionen zu kämpfen gehabt. Der Rekurrentin sei es gelungen, dank den erhaltenen Härtefallgeldern und zusätzlichen Anstrengungen in den Geschäftsjahren 2020 und 2021 einen massiven Verlust zu vermeiden. Das öffentliche Interesse am haushälterischen Umgang mit staatlichen Mitteln rechtfertige im vorliegenden Fall keine vollständige Rückforderung der erhaltenen Härtefallgelder. Im konkreten Fall müsse eine Interessenabwägung zwischen den sozial- und wirtschaftspolitischen Interessen der Erhaltung von Betrieben und Arbeitsplätzen während der Covid-19-Pandemie und dem fiskalischen Interesse des Kantons Zürich vorgenommen werden. Ohne Härtefallentschädigungen hätte die Rekurrentin ein grosses finanzielles Defizit erlitten und allenfalls den Betrieb schliessen müssen. Im Sinne des Übermassverbotes rechtfertige sich daher die komplette Rückforderung nicht. Im Lichte des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit würde sich einzig eine Rückforderung des ausbezahlten Dividendenbetrages rechtfertigen. Die Rekurrentin sei dieser Rückforderung jedoch zuvorgekommen, indem sie den Betrag bereits wieder in die Gesellschaft eingebracht habe. Der Mangel sei dadurch geheilt und die Rekurrentin erfülle wieder alle Anspruchsvoraussetzungen. Schliesslich seien die Härtefallentschädigungen, die im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde ausbezahlt worden seien, nicht nur den Zeitraum von Januar 2021 bis zum Gesuchzeitpunkt abdeckten, sondern als Entschädigung für die gesamte Dauer der Pandemie, beginnend ab März 2020, gedacht. Soweit die Rekursgegnerin weiterhin den vollen Betrag der Härtefallentschädigung zurückfordere, verletze sie somit Bundesrecht. Es stelle sich auch die Frage, ob eine komplette Rückforderung nicht ein Verstoss gegen das Willkürverbot darstelle, indem sie in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufe. Die Rekurrentin sei in den Jahren 2020 und 2021 von insgesamt zwei Lockdowns betroffen gewesen. Es widerspreche damit Sinn und Zweck des Härtefallprogrammes des Bundes und des Kantons Zürich sowie dem allgemeinen Gerechtigkeitsgedanken, bei einem unabsichtlichen Verstoss die gesamte Härtefallleistung zurückzufordern.

b) In ihrer Vernehmlassung vom 9. Mai 2023 hielt die Rekursgegnerin an der Begründung ihrer Verfügung fest. Das Verfahren zur Gewährung von Härtefallbeiträgen richte sich nach kantonalem Recht. Das Staatsbeitragsgesetz sehe entgegen der Auffassung der Rekurrentin sehr wohl eine Möglichkeit der Rückforderung bei Verletzungen von Nebenbestimmungen vor. Die Rückforderung lediglich im Umfang der ausbezahlten Dividende (Teilrückforderung) sei nicht im Sinne des Gesetzgebers. Es bestehe ein öffentliches Interesse, dass Härtefallbeiträge ausschliesslich zu Betriebszwecken verwendet würden. Würde man sie nur teilweise im Umfang der Dividende zurückfordern, würden die Nebenbestimmungen gestützt auf Art. 6 der Covid-19-Härtefallverordnung ihren Verbotscharakter verlieren. Unternehmen wären versucht, trotz des Verbots Dividenden auszuschütten. Eine nachträgliche Heilung würde den Verbotscharakter von Art. 6 der Covid-19-Härtefallverordnung aushöhlen, zumal sich dann kaum noch ein Unternehmen an diese Nebenbestimmungen halten würde. Jede Verbotsnorm habe neben dem eigentlichen Verbot auch einen pönalisierenden Charakter, ansonsten sie toter Buchstabe sei. Es liege auch keine Verletzung des Willkürverbots vor. Die Rekurrentin sei auf die geltenden Nebenbestimmungen mehrfach hingewiesen worden. Dass ein Irrtum bestanden habe, könne bezweifelt werden.

c) In ihrer Stellungnahme vom 20. September 2023 berief sich die Rekurrentin auf ein von GastroSuisse in Auftrag gegebenes Gutachten von Prof. Dr. iur. Isabelle Häner und Dr. iur. Livio Bundi vom 21. Juli 2023. Daraus ergebe sich unter anderem, dass die systematische Auslegung von Art. 12 Abs. 1ter des Covid-19-Gesetzes und Art. 6 der Covid-19-Härtefallverordnung nur eine echte Missbrauchsbekämpfung zulasse und dass im Zuge der parlamentarischen Beratungen die Möglichkeit einer Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes vergessen gegangen sei. Die telelogische Auslegung ergebe, dass die Ausschüttung einer ordentlichen Dividende nur dann als Verletzung einer Verwendungsbeschränkung zu qualifizieren sei, wenn die Dividendenausschüttung nicht nach Aufforderung der Behörden wieder rückgängig gemacht werde. In der Regel liege kein Missbrauch vor, wenn das Unternehmen die Auszahlung der Dividende rückgängig mache. Ebenso werde im Gutachten die Frage gestellt, ob ein kantonales Staatsbeitragsgesetz dem Erfordernis einer genügenden gesetzlichen Grundlage für eine Rückforderung von Härtefallentschädigungen bei Verletzung von Verwendungsbeschränkungen genüge.

d) In ihrer Stellungnahme vom 10. November 2023 macht die Rekursgegnerin geltend, beim Gutachten von Prof. Dr. Häner und Dr. Bundi handle es sich um ein reines Parteigutachten, das sich in einer blossen Rechtsmeinung erschöpfe. Gleiches gelte grundsätzlich für das Gutachten von Prof. Dr. Hansjörg Seiler vom 17. Juli 2023, das dieser für den Kanton Luzern erstellt und das in den hier relevanten Fragen zum gegenteiligen Ergebnis komme. Soweit sich jedoch das SECO und der Bundesrat namens des Verordnungsgebers in den hier relevanten Fragen dem Gutachten Seiler anschliessen würden, unterstütze dies die Richtigkeit dieser Auslegung. Inhaltlich sei zu bemerken, dass das Gutachten von Prof. Dr. Häner und Dr. Bundi zwar zunächst den Sinn und Zweck und damit den bestimmungsgemässen Gebrauch von Härtefallhilfen definiere, die Verwendung zu anderen Zwecken – namentlich zur Ausschüttung ins Privatvermögen der Anteilseigner – aber nicht umgekehrt als Missbrauch verstanden haben wolle, sondern eine dritte Kategorie einzuführen versuche: nämlich die der «Ausschüttung von Liquidität» oder gar von «überschüssiger Liquidität» als «Folge eines sachlich oder betrieblich gebotenen Vorgangs». Inwiefern angesichts der gebotenen Sphärentrennung bei juristischen Personen es diesen dienen oder es gar «geboten» erscheinen solle, ihnen Liquidität zu entziehen – und dies in einer Situation, in denen sie als Härtefall Steuergelder zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen bezogen hätten –, erschliesse sich nicht. Auch sei die Möglichkeit, einen Verstoss gegen die Verwendungsbeschränkungen zu versuchen und nach Entdeckung durch blosse Rückzahlung folgenlos zu heilen, im Gesetzgebungsprozess nicht «schlicht in Vergessenheit geraten», sondern es sei der ausdrücklich gesetzgeberische Wille gewesen, die Beschlussfassung über eine Dividende als Verstoss gegen die Verwendungsbeschränkung zu behandeln. Ein Verzicht auf eine Rückforderung im Falle eines Verstosses gegen die bundesrechtlichen Vorgaben durch den Kanton führe mit wenigen Ausnahmen zum Verlust des Bundesanteils im Sinne von Art. 1 der Covid-19-Härtefallverordnung. Der kantonale Gesetzgeber habe aber mehrfach klargestellt, dass nur solche Härtefallbeiträge Gegenstand des Härtefallprogramms des Kantons Zürich sein sollen, die den bundesrechtlichen Vorgaben entsprechen würden.

e) In ihrer Stellungnahme vom 6. Dezember 2023 lehnt die Rekurrentin insbesondere die Ansicht von Prof. Dr. Hansjörg Seiler ab, wonach mit der Ausschüttung von Dividenden oder sogar schon mit deren Beschluss ein «point of no return» überschritten und eine nachträgliche Heilung nicht mehr möglich sein solle. Hingegen sei dem SECO zuzustimmen, dass die ratio legis der Verwendungsbeschränkungen darin liege, Liquidität im Unternehmen zu halten. Vor diesem Hintergrund schaffe das Abstellen auf die Beschlussfassung jedoch keine Klarheit und Rechtssicherheit, sondern führe im Gegenteil dazu, dass die Umstände des Einzelfalles und das Prinzip der Verhältnismässigkeit nicht beachtet werden könnten.

5. a) Vorliegend ist unstrittig, dass die Rekurrentin am 28. Oktober 2021 die Ausschüttung einer Dividende von Fr. 60 000 beschloss und diese in der Folge auch ausschüttete. Unstrittig ist auch, dass der einzige Gesellschafter der Rekurrentin die Dividende am 13. Februar 2023 wieder an die Rekurrentin zurückzahlte. Strittig sind hingegen die Rechtsfolgen dieser Vorgänge.

b) Bei den nicht rückzahlbaren Beiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms ausbezahlt wurden, handelt es sich um Subventionen im Sinne von § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00285 vom 22. Dezember 2022, E. 4 mit weiteren Hinweisen). Der Widerruf einer Subventionsverfügung erfordert eine Grundlage, die sich entweder aus der Verfügung selbst oder aus dem Gesetz ergibt. Dieses Erfordernis betrifft die der Subventionsempfängerin oder dem Subventionsempfänger auferlegten Verhaltenspflichten und nicht die Rückforderungsbefugnis als solche (Urteil des Bundesgerichts 2P.291/2005 vom 2. Juni 2006, E. 4.1). Gemäss Staatsbeitragsgesetz werden Staatsbeiträge ausbezahlt, wenn die Bedingungen und Auflagen erfüllt sind und die Berechnungsgrundlagen vorliegen (§ 11 Abs. 1). Sie werden unter anderem gekürzt oder verweigert, wenn Auflagen und Bedingungen nicht, nicht mehr oder nicht vollständig erfüllt sind (§ 11 Abs. 2 lit. a). § 12 des Staatsbeitragsgesetzes legt fest, dass Staatsbeiträge ihrem Zweck entsprechend und unter Einhaltung der Auflagen und Bedingungen verwendet werden müssen. Gemäss § 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes werden Staatsbeiträge, die zu Unrecht zugesichert oder ausbezahlt worden sind, unter dem Vorbehalt der Verjährung (§ 15 Staatsbeitragsgesetz) widerrufen oder zurückgefordert.

c) Verfügungen können Nebenbestimmungen enthalten. Nebenbestimmungen gestalten die in einer Verfügung angeordneten Rechte und Pflichten näher aus bzw. treten präzisierend zur Hauptregelung hinzu. Es gibt verschiedene Arten von Nebenbestimmungen, die Befristung, die Bedingung und die Auflage (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 906 ff.). Die Auflage belastet die Adressatin oder den Adressaten einer Verfügung mit einer zusätzlichen Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen. Die Auflage ist im Gegensatz zur Bedingung selbstständig erzwingbar. Wird die Auflage nicht eingehalten, so berührt dies die Gültigkeit der Verfügung nicht. Das Gemeinwesen kann die Auflage in einem solchen Fall mit hoheitlichem Zwang durchsetzen. In diesem Rahmen kann die Nichterfüllung einer Auflage auch einen Grund für den Widerruf einer Verfügung darstellen (Urteil des Bundesgerichts 1C_8/2019 vom 20. Mai 2019, E. 3.4; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, a.a.O., Rz. 920). Besonders zu erwähnen ist die Auflage in Form eines Zweckentfremdungsverbots. Wird mit dem Verstoss gegen eine Auflage gegen den Zweck der ursprünglichen Verfügung verstossen, kann diese auch ohne Grundlage im Gesetz widerrufen werden (vgl. Hansjörg Seiler, Rechtsgutachten zuhanden des Kantons Luzern, Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement, langfristige Bewirtschaftung in Zusammenhang mit der Covid-19-Härtefallhilfe, Juli 2023 [zit. Gutachten Seiler], S. 24).

d) Gemäss Art. 12 Abs. 1ter des Covid-19-Gesetzes setzt die Gewährung einer Härtefallmassnahme voraus, dass das unterstützte Unternehmen für das Geschäftsjahr, in dem die Härtefallmassnahme ausgerichtet wird, sowie für die drei darauffolgenden Jahre keine Dividenden oder Tantiemen ausschüttet oder deren Ausschüttung beschliesst. Art. 6 Bst. a Ziff. 1 der Covid-19-Härtefallverordnung konkretisiert dies, indem verlangt wird, dass ein Unternehmen bei der Gesuchseinreichung gegenüber dem Kanton bestätigt, dass es während drei Jahren oder bis zur Rückzahlung der erhaltenen Hilfen keine Dividenden oder Tantiemen beschliesst oder ausschüttet oder Kapitaleinlagen rückerstattet. Dieses Verwendungsverbot verpflichtet die Unternehmen, denen ein Härtefallbeitrag gewährt wurde, zu einem Unterlassen. Insbesondere kann sich eine Auflage auch aus dem Gesetzeszweck und dem damit einhergehenden öffentlichen Interesse ergeben (BGE 145 V 128 E. 4.5.1). Vorliegend war der Zweck des Härtefallprogramms, das Überleben von Schweizer Unternehmen zu sichern und deren Liquidität sicherzustellen mit dem Ziel, Arbeitsplätze zu erhalten. Die Auszahlung von Dividenden steht diesem Ziel klar entgegen. Das Verwendungsverbot ist daher schon aufgrund seiner Funktion, den Zweck des Härtefallprogramms sicherzustellen, als Auflage zu verstehen.

6. a) Die Rekurrentin macht geltend, sie habe mit dem Beschluss, eine Dividende an ihren einzigen Gesellschafter auszuschütten, unbewusst und irrtümlich gegen eine bundesrechtliche Nebenbestimmung, die eine Zweckentfremdung von Härtefallgeldern verhindern solle, verstossen. Eine vollständige Rückforderung der gewährten Härtefallgelder verstosse angesichts der Umstände gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Es sei höchstens eine Rückforderung des ausbezahlten Dividendenbetrags gerechtfertigt. Dieser Rückforderung sei die Rekurrentin zuvorgekommen, indem die Dividende bereits wieder zurückgezahlt worden sei. Der Mangel sei dadurch geheilt.

b) Es lag im Verantwortungsbereich der Rekurrentin, sich über die Auflagen und Bedingungen bei der Gesuchseinreichung zu informieren und diese zu lesen, zumal sie deren Einhaltung unterschriftlich bestätigt hat. Gerade in Anbetracht der Höhe des von ihr beantragten Beitrags wäre ihr dies zuzumuten gewesen. Selbst wenn die Rekurrentin geltend machen könnte, dass sie den Hinweis auf dem Gesuchsformular nicht gesehen habe, hätte sie spätestens der Verfügung vom 15. März 2021 entnehmen müssen, dass die Ausschüttung von Dividenden während der Sperrfrist nicht zulässig ist. Auch wenn die Rückforderung des gewährten Beitrags nicht ausdrücklich angedroht wurde, ist die Rückforderung eines gewährten Beitrags, wie bereits ausgeführt, auch dann zulässig, wenn die Möglichkeit der Rückforderung in der Rechtsgrundlage nicht ausdrücklich erwähnt ist. Stattdessen muss lediglich die Auflage, an die sich die oder der Begünstigte halten muss, klar festgehalten sein, damit die Adressatinnen und Adressaten ihr Handeln danach richten können (vgl. vorn, Erwägung 5). Das Verwendungsverbot ist nicht nur unmissverständlich im Covid-19-Gesetz und in der Covid-19-Härtefallgesetzgebung verankert, sondern wurde auch in der Verfügung der Rekursgegnerin vom 15. März 2021 ausdrücklich erwähnt. Darüber hinaus wurde die Rekurrentin von der Rekursgegnerin mit Schreiben vom 10. November 2021 darauf hingewiesen. Nicht zuletzt hat die Rekurrentin mit ihrer Unterschrift auf dem Gesuchsformular auch bestätigt, sich an diese Auflage zu halten. Damit war die Rekurrentin zweifellos über das Verwendungsverbot informiert und eine Rückforderung ist auch ohne ausdrückliche Androhung einer solchen zulässig. Überdies wäre es der Rekurrentin auch zuzumuten gewesen, sich über die Rechtsfolgen eines Verstosses gegen die Auflage zu informieren, bevor sie die Dividende ausschüttete. Dies wäre ein Leichtes gewesen, da die Verfügung der Rekursgegnerin vom 15. März 2021 den Hinweis enthielt, dass es sich bei den gewährten Beiträgen um Subventionen im Sinne des Staatsbeitragsgesetzes handle und dieses somit anwendbar sei. § 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes besagt, dass gewährte Beiträge widerrufen oder zurückgefordert werden. Damit besteht auch eine rechtliche Grundlage für die Rückforderung der Härtefallbeiträge und die Rekurrentin kann sich nicht darauf berufen, die Folgen der Auszahlung von Dividenden während der Sperrfrist nicht gekannt zu haben.

7. a) Die Rekurrentin bringt sodann vor, dass eine vollständige Rückforderung des gewährten Härtefallbeitrags nicht verhältnismässig sei.

b) Verhältnismässig ist eine Massnahme, wenn sie zur Verwirklichung eines öffentlichen Interesses geeignet und notwendig ist und der angestrebte Zweck zur Belastung in einem vernünftigen Verhältnis steht, die der oder dem betroffenen Privaten auferlegt wird (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, a.a.O., Rz. 514).

c) Mit dem Verbot, innert der Sperrfrist Dividenden auszuschütten, wird sichergestellt, dass die ausbezahlten Härtefallbeiträge bei den Unternehmen bleiben und nicht an die wirtschaftlich Berechtigten abfliessen, was zweifellos im öffentlichen Interesse liegt. Die regelmässige Einhaltung dieser Auflage, ohne dass eine Rückforderung drohen würde, ist nicht zu erwarten. Die Rückforderung von ausbezahlten Härtefallgeldern von Unternehmen, die gegen diese Auflage verstossen haben, ist somit geeignet, die Einhaltung der Auflage sicherzustellen und damit den Abfluss von Härtefallgeldern an die Eigentümerinnen und Eigentümer der Unternehmen zu verhindern. Auch das finanzielle Interesse der Öffentlichkeit wird durch die Rückforderung sichergestellt. Lediglich die Rückzahlung der Dividende an die Rekurrentin zu verlangen, wie dies die Rekurrentin wünscht, würde den Zweck der Rückforderung nicht im gleichen Masse erfüllen wie die Rückforderung des Gesamtbetrages. Die drohende vollständige Rückforderung der gewährten Härtefallbeiträge bei einem Verstoss gegen das Dividendenverbot innert der Sperrfrist macht die Einhaltung dieser Auflage durch die begünstigten Unternehmen wahrscheinlicher. Würde bei einem Verstoss nur die Rückzahlung der fraglichen Dividende an die betroffene Gesellschaft oder die teilweise Rückzahlung des der Rekurrentin gewährten Härtefallbeitrags in Höhe der Dividende verlangt, wäre das Abschreckungspotenzial kleiner, womit die Massnahme weniger geeignet ist. Auch wenn der Zweck, die finanziellen öffentlichen Interessen zu schützen, vorliegend von untergeordneter Natur ist, ist festzuhalten, dass auch dieser durch die Rückforderung eines tieferen Betrages nicht im gleichen Mass erfüllt wäre. Eine mildere Massnahme als die vollständige Rückforderung mit der gleichen Wirkung ist folglich nicht ersichtlich. Die Rekurrentin bringt sodann keine Argumente vor, welche die Rückforderung als unzumutbar erscheinen lassen. Die Rückforderung des gewährten Härtefallbeitrags von Fr. 289 745 ist für die Rekurrentin somit zumutbar und verhältnismässig. Eine Verletzung des Willkürverbots ist nicht ersichtlich.

d) Auszuführen bleibt schliesslich, dass eine Heilung des Verwendungsverbots durch eine Rückabwicklung der Dividendenausschüttung, wie von der Rekurrentin vorgebracht, ausgeschlossen ist. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 12 Abs. 1ter des Covid-19-Gesetzes, wonach bereits der Beschluss der Dividende unzulässig ist (vgl. Gutachten Seiler, S. 89). Ausserdem würde die Auflage ihr Drohpotenzial einbüssen, wenn die Rückzahlung der bezogenen Dividenden jegliche Konsequenzen des Verstosses gegen das Verwendungsverbot verhindern würde. Die Rückzahlung der Dividenden durch die Gesellschafterinnen und Gesellschafter führt folglich nicht dazu, dass auf eine Rückforderung des Härtefallbeitrags verzichtet werden könnte.

8. a) Gemäss § 14 Abs. 3 des Staatsbeitragsgesetzes wird auf eine Rückforderung verzichtet, soweit der Empfänger infolge des Beitragsentscheids Massnahmen getroffen hat, die nur mit unzumutbaren finanziellen Einbussen rückgängig gemacht werden können, und wenn die Rechtsverletzung oder die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts für den Empfänger nicht leicht erkennbar gewesen ist.

b) Auf eine Rückforderung kann vorliegend nicht verzichtet werden, da die kumulativen Voraussetzungen gemäss § 14 Abs. 3 des Staatsbeitragsgesetzes nicht erfüllt sind, zumal die Rechtsverletzung für die Rekurrentin aufgrund der klaren Regelung leicht erkennbar gewesen ist.

9. Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass der Rekurs der Rekurrentin gegen die Verfügung vom 21. März 2023 abzuweisen ist. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekursverfahrens der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Hinweis:
Das Verwaltungsgericht (Urteil VB.2024.00361 vom 24. April 2025) hat eine Beschwerde der Rekurrentin abgewiesen und damit den Rekursentscheid des Regierungsrates bestätigt.

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