Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):

Sachverhalt:

A. Mit Verfügung vom 15. März 2021 hiess die Rekursgegnerin ein Gesuch der Rekurrentin um einen Beitrag im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich, 2. Zuteilungsrunde, gut und gewährte der Rekurrentin einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 76 858 und ein Darlehen von Fr. 19 214. Diese Verfügung ist rechtskräftig.

B. Mit Verfügung vom 9. Dezember 2022 hiess die Rekursgegnerin ein Gesuch der Rekurrentin um einen Beitrag im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich, 1. Zuteilungsrunde HFP 2022, gut und gewährte der Rekurrentin einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 34 586. Dabei erklärte die Rekursgegnerin dessen Verrechnung mit dem mit der Rückforderungsverfügung vom selben Tag zurückgeforderten Härtefallbeitrag. Diese Verfügung ist rechtskräftig.

C. Mit Rückforderungsverfügung vom 9. Dezember 2022 verpflichtete die Rekursgegnerin die Rekurrentin, einen Teil der in der 2. Zuteilungsrunde gewährten Beiträge, nämlich Fr. 28 828, zurückzuerstatten. Dies begründete sie zusammengefasst damit, dass die gewährten Beiträge den Verlust der Rekurrentin im Umfang der Rückforderung übersteigen würden. Der Rückforderungsbetrag werde mit dem Anspruch der Rekurrentin in der 1. Zuteilungsrunde HFP 2022 verrechnet.

D. Gegen die Rückforderungsverfügung vom 9. Dezember 2022 erhob die Rekurrentin mit Eingabe vom 22. Dezember 2022 (Datum Poststempel) Rekurs an den Regierungsrat und beantragte sinngemäss, die Rückforderung sei aufzuheben.

E. Die Rekursgegnerin hielt in ihrer Vernehmlassung vom 31. Januar 2023 an der Begründung ihrer Verfügung fest und beantragte die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Die Vernehmlassung vom 31. Januar 2023 wurde der Rekurrentin mit Schreiben vom 8. Februar 2023 zur freiwilligen Stellungnahme innert 30 Tagen zugestellt.

F. In ihrer Stellungnahme vom 9. März 2023 (Datum Poststempel) hielt die Rekurrentin an ihrem Rekurs fest.

G. Mit Schreiben vom 19. Februar 2024 nahm die Rekursgegnerin nochmals Stellung und hielt im Wesentlichen an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1. [Prozessvoraussetzungen]

2. [Ausstand Direktionsvorsteher]

3. a) Die Rekurrentin bezweckt gemäss Handelsregistereintrag die Führung von Gastronomiebetrieben, den An- und Verkauf sowie den Handel mit Immobilien, den Transport von Waren aller Art sowie den Handel mit Fahrzeugen aller Art. Konkret führt sie das Restaurant A, welches aufgrund der Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie behördlich geschlossen gewesen war. Es ist unbestritten, dass die Rekurrentin im Covid-19-Härtefallprogramm grundsätzlich anspruchsberechtigt ist. Mit Verfügung vom 15. März 2021 wurde der Rekurrentin in der 2. Zuteilungsrunde ein nicht rückzahlbarer Beitrag von Fr. 76 858 und ein Darlehen von Fr. 19 214 gewährt. Mit der angefochtenen Verfügung vom 9. Dezember 2022 stellte die Rekursgegnerin einen Rückforderungsanspruch auf einen Teil des in der 2. Zuteilungsrunde gewährten und bereits ausbezahlten Beitrags im Umfang von Fr. 28 828 fest. Dieser Rückforderungsanspruch werde mit dem der Rekurrentin in der 1. Zuteilungsrunde HFP 2022 gewährten nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 34 586 verrechnet. Die gewährten Beiträge würden den Verlust der Rekurrentin im Umfang der Rückforderung übersteigen. Unternehmen, die während der Anspruchsperiode, für die sie Covid-19-Härtefallbeiträge erhalten hätten, einen Gewinn erzielten, seien grundsätzlich verpflichtet, die Covid-19-Härtefallbeiträge zurückzuerstatten. Auf die (sofortige) Rückforderung des gewährten Darlehens werde verzichtet, da die Darlehensgewährung nicht an die ungedeckten Kosten gebunden sei.

b) Die Rekursgegnerin stützt sich in der Rückforderungsverfügung vom 9. Dezember 2022 auf Art. 12 und 12a des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz; SR 818.102), die Verordnung vom 25. November 2020 über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid- 19-Epidemie (Covid-19-Härtefallverordnung 2020, HFMV 20; SR 951.262, Stand am 14. Januar 2021), den Beschluss des Kantonsrates über einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich vom 14. Dezember 2020, den Beschluss des Kantonsrates über einen Zusatzkredit und die Nachtragskredite für eine zweite Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm vom 25. Januar 2021, den Beschluss des Kantonsrates über einen zweiten Zusatzkredit und die weiteren Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich vom 15. März 2021 sowie auf das Staatsbeitragsgesetz vom 1. April 1990 (LS 132.2).

4. a) In ihrer Rekursschrift vom 22. Dezember 2022 und ihrer Stellungname vom 27. Februar 2023 teilt die Rekurrentin mit, dass die Kalkulation auf einem provisorischen Abschluss des Jahres 2021 basiert habe. Nun habe das Jahr 2021 buchhalterisch definitiv abgeschlossen werden können. Der definitive Abschluss 2021 wurde der Rekursschrift beigelegt.

b) Die Rekursgegnerin hielt in ihrer Vernehmlassung vom 31. Januar 2023 an den Ausführungen in der angefochtenen Verfügung fest. Weiter führte sie aus, dass die Rekurrentin erstmals mit E-Mail vom 21. Juli 2022 aufgefordert worden sei, Unterlagen zum Zwecke einer Überentschädigungsprüfung einzureichen. Die Rekurrentin sei dem nur unzureichend nachgekommen und habe insbesondere keine Spartenrechnung für das Restaurant A eingereicht. Zudem sei die Rekurrentin mit verschiedenen Unregelmässigkeiten zwischen den eingereichten Unterlagen und dem beantragten Beitrag im Covid-19-Härtefallprogramm 2020 konfrontiert worden. Die Rekursgegnerin führt weiter aus, dass es der Rekurrentin obliegen habe, ihren Anspruch auf Härtefallgelder begründet und substanziiert darzulegen. Da sie dies unterlassen habe, habe sie die Folgen einer Beweislosigkeit zu tragen. Darüber hinaus könne auf der Grundlage der im Rekursverfahren eingereichten Jahresrechnung 2021 keine Überprüfung der angefochtenen Verfügung erfolgen. Die Rekurrentin hätte eine Spartenrechnung für das Restaurant A einreichen müssen.

5. a) Bei den nicht rückzahlbaren Beiträgen im Rahmen des Covid- 19-Härtefallprogramms handelt es sich um Subventionen im Sinne von § 3 des Staatsbeitragsgesetzes (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00285 vom 22. Dezember 2022, E. 4, mit weiteren Hinweisen). Staatsbeiträge werden ausbezahlt, wenn die Bedingungen und Auf lagen erfüllt sind und die Berechnungsgrundlagen vorliegen (§ 11 Abs. 1 Staatsbeitragsgesetz). Sie werden unter anderem dann gekürzt oder verweigert, wenn sie die Aufwendungen übersteigen (§ 11 Abs. 2 lit. c Staatsbeitragsgesetz). Demnach darf die Ausrichtung von Staatsbeiträgen nicht dazu führen, dass die Leistung für das Unternehmen gewinnbringend ist. Die Leistungen sind insoweit zu kürzen, als sie den ohne ihre Gewährung resultierenden Aufwandüberschuss übersteigen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2017.00757 vom 28. März 2018, E. 3.4). Auch Härtefallbeiträge sind nur insoweit zuzusprechen, als diese nicht zu einem Gewinn beim antragstellenden Unternehmen führen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00429 vom 30. März 2023, E. 5.5). Gemäss § 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes werden Staatsbeiträge, die zu Unrecht zugesichert oder ausbezahlt worden sind, widerrufen oder zurückgefordert. Es stellt sich vorliegend die Frage, ob der nicht rückzahlbare Beitrag, welcher der Rekurrentin in der 2. Zuteilungsrunde gewährt wurde, sollte tatsächlich eine Überentschädigung vorliegen, «zu Unrecht» im Sinne dieser Bestimmungen ausbezahlt wurde und daher zurückgefordert werden kann.

b) § 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes steht in engem Zusammenhang mit dessen § 12, wonach Staatsbeiträge ihrem Zweck entsprechend und unter Einhaltung der Bedingungen und Auf lagen verwendet werden müssen. Diese Bestimmungen dienen der Sicherung des Beitragszwecks (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00099 vom 10. November 2022, E. 4.2, mit weiteren Hinweisen). Dies legt auch § 12 Abs. 1 und 2 der Staatsbeitragsverordnung vom 19. Dezember 1990 (LS 132.21) nahe, wonach sich die Rückforderung von Staatsbeiträgen unter anderem nach der «Dauer der Zweckerfüllung» richtet und die «Zweckbindung» grundsätzlich 20 Jahre seit der Schlusszahlung dauert. Die Härtefallbeiträge unterscheiden sich insofern von den Beiträgen, die von §§ 12 ff. des Staatsbeitragsgesetzes üblicherweise erfasst werden, als dafür keine Zweckbindung angeordnet wurde. Die Beiträge wurden zwar mit Bedingungen verknüpft; diese betreffen jedoch einzig die «Einschränkung der Verwendung» gemäss Art. 6 HFMV 20. Die Härtefallmassnahmen sollten zwar die Existenz von Schweizer Unternehmen und den Erhalt von Arbeitsplätzen sichern, dieser Zweck ist jedoch vom (im öffentlichen Interesse liegenden) Zweck im Sinne von § 12 des Staatsbeitragsgesetzes abzugrenzen. Denn die Unternehmen, denen Härtefallbeiträge gewährt wurden, waren bei deren Verwendung grundsätzlich frei (unter Vorbehalt von Art. 6 HFMV 20). Die Unternehmen waren folglich nicht gehalten, diese für die Erfüllung von Aufgaben im öffentlichen Interesse zu verwenden (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00099 vom 10. November 2022, E. 4.3, mit weiteren Hinweisen). Vorliegend begründete die Rekursgegnerin die Rückforderung denn auch nicht mit einer zweckwidrigen Verwendung des ausbezahlten nicht rückzahlbaren Beitrags, sondern mit einer nachträglich festgestellten Überentschädigung. Gemäss dem genannten Urteil des Verwaltungsgerichts und entgegen den Ausführungen der Rekursgegnerin in ihrer Stellungnahme vom 19. Februar 2024 ist das Vorliegen eines «zu Unrecht» ausbezahlten Beitrags im Sinne von § 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes aufgrund eines Fehlers bei der Berechnung des Beitrages ausgeschlossen, es sei denn, das fragliche Unternehmen hätte den Fehler missbräuchlich herbeigeführt. Zu prüfen ist folglich, ob die Tatsache, dass die Überentschädigung nicht bereits vor der Beitragsgewährung festgestellt wurde, auf ein missbräuchliches Verhalten der Rekurrentin zurückzuführen ist.

c) Die Rekurrentin reichte im Gesuchsverfahren für das Jahr 2020 einen Jahresabschluss 2020 ein. Für das Jahr 2021 wurden keinerlei Zahlen eingereicht. Soweit aus den Akten ersichtlich, hat die Rekursgegnerin in der Folge im Hinblick auf eine Überentschädigungsprüfung keinerlei weitere Unterlagen eingefordert. Eine solche Prüfung war auch aufgrund der übrigen im Gesuchsverfahren der 2. Zuteilungsrunde eingereichten Unterlagen nicht möglich. Die Rekursgegnerin hat diese Prüfung im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde somit vollständig unterlassen, wohl aufgrund ihrer damaligen Überlastung durch das unerwartete dringliche Massengeschäft (vgl. zu einem ähnlichen Fall das Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00099 vom 10. November 2022, E. 3.2). In der von der Rekurrentin unterzeichneten Selbstdeklaration vom 17. Februar 2021 findet sich auch kein Hinweis auf das Staatsbeitragsgesetz. Die Thematik der Überentschädigung wurde in der Selbstdeklaration zwar insofern erwähnt, als die gesuchstellenden Unternehmen bestätigen mussten, dass aus dem Umsatzrückgang ungedeckte Fixkosten resultierten. Jedoch wurde dieses Kriterium wie folgt eingeschränkt: «Gilt nicht für Unternehmen …, die aufgrund Massnahmen des Bundes oder der Kantone zur Eindämmung der Covid-19-Epidemie ihren Betrieb zwischen dem 1. November 2020 und dem 30. Juni 2021 für mindestens 40 Tage schliessen müssen …». Dass das Restaurant der Rekurrentin im fraglichen Zeitraum während mehr als 40 Tagen aufgrund behördlicher Anordnung geschlossen war, ist unstrittig. Zwar sieht Art. 5b HFMV 20 vor, dass die Kantone bei behördlich geschlossenen Unternehmen auf eine Bestätigung, dass aus dem Umsatzrückgang erhebliche ungedeckte Fixkosten resultierten, verzichten können. Dass aber behördlich geschlossene Unternehmen trotz dieses Verzichts auf eine solche Bestätigung nur anspruchsberechtigt sind, wenn ungedeckte
(Fix-)Kosten vorliegen, war für die Rekurrentin aus der zitierten Formulierung in der Selbstdeklaration nicht ersichtlich. Die Rekurrentin konnte daher aufgrund der fraglichen Formulierung davon ausgehen, dass sie als behördlich geschlossenes Unternehmen unabhängig von ihrem tatsächlichen Gewinn oder Verlust Anspruch auf den gewährten nicht rückzahlbaren Beitrag hat. In der Verfügung vom 15. März 2021 wurde zudem lediglich in allgemeiner Weise erwähnt, dass die gewährten Beiträge Subventionen im Sinne des Staatsbeitragsgesetzes seien und entsprechend diesem Gesetz unterstehen würden. Aus diesem Hinweis war nicht ersichtlich, dass die Rekurrentin mit einer Rückforderung gestützt auf eine spätere Überentschädigungsprüfung hätte rechnen müssen. Die Rekursgegnerin prüfte erst im Juli 2022, rund 16 Monate nach der Verfügung vom 15. März 2021, die Gesuchsunterlagen erneut und verlangte erstmals die für eine Prüfung einer allfälligen Überentschädigung erforderlichen Unterlagen. Dabei kam sie aufgrund dieser ihr zuvor nicht vorliegenden und von ihr auch nicht verlangten Unterlagen zum Schluss, der Rekurrentin hätten in der 2. Zuteilungsrunde geringere Härtefallbeiträge zugestanden. Der Rekurrentin kann im Rahmen des Gesuchsverfahrens der 2. Zuteilungsrunde jedoch kein Fehlverhalten bzw. schuldhaftes Verhalten zur Last gelegt werden.

d) Da eine auf § 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes gestützte Rückforderung nur dann zulässig ist, wenn eine zweckwidrige Verwendung der gewährten Beiträge (bzw. der Beitragszweck nicht mehr erreicht werden kann) oder aber ein missbräuchliches Verhalten der Beitragsempfängerin vorliegt, kommt nach dem Gesagten eine (teilweise) Rückforderung des gewährten nicht rückzahlbaren Beitrags gestützt auf § 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes nicht in Betracht. Dieser wurde nicht «zu Unrecht» im Sinne dieser Bestimmung ausbezahlt, auch wenn die Rekursgegnerin in einer späteren Prüfung eine Überentschädigung feststellte (vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00099 vom 10. November 2022, E. 4.3). Folglich muss ein Verzicht auf eine Rückforderung gemäss den Kriterien von § 14 Abs. 3 des Staatsbeitragsgesetzes nicht geprüft werden.

e) Ob vorliegend die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts für einen Widerruf einer Verfügung bzw. einer Rückforderung von Staatsbeiträgen zur Anwendung kommen, kann offengelassen werden. Grundsätzlich treten die allgemeinen Grundsätze zurück, wenn das Spezialgesetz Rückkommens- oder Änderungsgründe nennt (vgl. Pierre Tschannen / Markus Müller / Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Bern 2022, § 31 Rz. 854). Gemäss den allgemeinen Grundsätzen wäre eine Abwägung zwischen dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts und dem Interesse an der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz vorzunehmen (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00099 vom 10. November 2022, E. 5). Diese Abwägung würde vorliegend zugunsten der privaten Interessen der Rekurrentin ausfallen, da sie ansonsten die Folgen der Überlastung der Rekursgegnerin im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung tragen müsste, obwohl in der Verfügung vom 15. März 2021 kein Vorbehalt betreffend einer erneuten Überprüfung der Beitragsvoraussetzungen enthalten ist. Zudem ist bei der Interessenabwägung ebenfalls zu berücksichtigen, dass es sich um (rein) finanzielle Interessen des Gemeinwesens handelt. In der Regel kommt diesen bei der Interessenabwägung kein allzu grosses Gewicht zu (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2022.00099 vom 10. November 2022, E. 5, mit weiteren Hinweisen).

f) Nachdem die (teilweise) Rückforderung des mit Verfügung vom 15. März 2021 gewährten nicht rückzahlbaren Beitrags in jedem Fall unzulässig ist, kann auf die Prüfung der Frage, ob bzw. in welchem Umfang die Rekurrentin überentschädigt wurde, verzichtet werden.

6. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs der Rekurrentin gutzuheissen ist.

7. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekursverfahrens auf die Staatskasse zu nehmen (§ 13 Abs. 2 Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]).

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