Anonymisierter Entscheidtext (Auszug)

Sachverhalt:

X (nachfolgend Rekurrent) ist Mieter einer Liegenschaft, die im Wasserversorgungsgebiet der Wasserversorgungsgenossenschaft Z liegt. Am 3. Dezember 2019 genehmigte der Gemeinderat Y auf Antrag der Z die Wasserversorgungsgebühren für das Jahr 2020 (Tarifverordnung 2020), und publizierte diesen Beschluss samt Empfehlungen des Preisüberwachers vom 11. Februar 2020 und seinen Erklärungen zur Abweichung von diesen Empfehlungen auf der Homepage der Gemeinde Y (nachfolgend Rekursgegnerin) am 21. Februar 2020. Die Tarifverordnung 2020 sieht im Wesentlichen Anschlussgebühren von 2.5% des Gebäudeversicherungswertes der Liegenschaft für Trink-, Brauch- und Löschwasser (1.25% für nur Löschwasser) vor (Ziffer 2), sowie Benützungsgebühren nach Verbrauch von Fr. 3.40/m3 (Ziffer 3.1.1) und eine «ordentliche» Grundgebühr von Fr. 395.- je Reiheneinfamilienhaus (Ziffer 3.1.3) bzw. bei Mehrfamilienhäusern je Wohneinheit (Ziffer 3.1.4) und von Fr. 592.50 für gemischte Objekte (Wohnen/Handels- und Dienstleistungsbetriebe, Gewerbe oder Verwaltungen; Ziffer 3.1.5). Für Wohnungen mit weniger als drei Zimmern und weniger als 60 m2 Wohnfläche kann auf Antrag ein Rabatt von 50% der ordentlichen Grundgebühr, also Fr. 197.50, gewährt werden (Ziffer 3.1.6). Dieselbe Verbrauchs- und «ordentliche» Grundgebühr gilt auch für Altersheime, Bahnstationen, Gewerbe, Industrie, Kirchen, Friedhofanlagen, Schulhäuser, Schulanlagen, öffentliche Schwimmbäder (Ziffer 3.2).

Nach Ziffer 3.4 wird eine zusätzliche, zeitlich befristete, Grundgebühr von Fr. 288.- (die Hälfte für Wohnungen mit weniger als drei Zimmern und weniger als 60 m2 Wohnfläche; Ziffer 3.4.2) für Sanierung und Ersatz der Hauptleitung A-B erhoben.

Mit Eingabe vom 23. März 2020 gelangte X an den Bezirksrat und erhob Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderates Y vom 3. Dezember 2019 mit Publikationsdatum 21. Februar 2020 betreffend Tarifverordnung 2020 mit dem Antrag, diesen mangels rechtlichen Grundlagen ganz oder teilweise aufzuheben. Für den Fall, dass der Rekurs eher einer Aufsichtsbeschwerde entsprechen sollte, wird der Bezirksrat um Anhandnahme als solche ersucht.

Mit Präsidialverfügung vom 27. März 2020 wurde die Rekursgegnerin zur Vernehmlassung und Einreichung der Akten aufgefordert.

Am 7. April 2020 liess die Rekursgegnerin durch ihren Rechtsvertreter die Vernehmlassung samt Akten abgeben. Sie stellte den Antrag, den Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Weiter stellte sie den prozessualen Antrag, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu entziehen.

Dem Rekurrenten wurde hierauf mit Präsidialverfügung vom 9. April 2020 die Gelegenheit für eine Replik sowie zur Stellungnahme zum prozessualen Antrag gegeben. Mit seiner Stellungnahme vom 24. April 2020 beantragte der Rekurrent die Abweisung des Antrages um Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses.

Mit Zwischenentscheid vom 27. April 2020 hat der Bezirksrat den Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses abgewiesen.

Nach Eingang der Replik vom 13. Mai 2020 wurde der Rekursgegnerin mit Präsidialverfügung vom 18. Mai Gelegenheit zur Duplik gegeben. Sie hat die Duplik am 25. Mai 2020 erstattet, wovon mit Präsidialverfügung vom 27. Mai 2020 Vormerk genommen und der Schriftenwechsel vorbehältlich einer Stellungnahme des Rekurrenten und anderer Anordnungen des Bezirksrats geschlossen wurde. Der Rekurrent hat am 8. Juni 2020 zur Duplik Stellung genommen und neue aufsichtsrechtliche Anzeigen vorgebracht. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juni 2020 wurde der Rekursgegnerin Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Sie erklärte am 15. Juni 2020 Verzicht auf weitere Stellungnahme bzw., dass die Ausführungen des Rekurrenten keinen Zusammenhang mit der angefochtenen Tarifverordnung 2020 hätten. Das Verfahren erweist sich als spruchreif.

Erwägungen:

1. [Prozesslegitimation]

2.

2.1

Mit seinem Rekurs macht der Rekurrent im Wesentlichen geltend, die Rechtsgrundlagen, auf welche sich der Gemeinderat im angefochtenen Beschluss stütze, seien falsch oder willkürlich angewandt worden und bezüglich einigen sei zudem fraglich, ob diese in Kraft gewesen seien. Insbesondere habe der bisherige Art. 21 Abs. 2 des Reglements der Wasserversorgung der Gemeinde Y vom … 2009 (nachfolgend WVR) ein Verhältnis von 20-50% des gesamten jährlichen Ertrages der Grundgebühr zur Benützungsgebühr vorgesehen. Diese Zahl sei zwar an der Gemeindeversammlung vom … 2019 auf 50-80% geändert worden (und ein neuer Art. 21a betreffend zusätzliche Grundgebühr für die Sanierung und den Ersatz der Wasserversorgungsanlagen eingeführt worden), jedoch sei das neue Reglement bis am …. 2020 (Datum der Rekurserhebung) weder auf der Website der Gemeinde noch auf derjenigen der Z aufgeschaltet. Vielmehr sei auf beiden Websites das bisherige Reglement publiziert. Damit sei die Änderung des Reglementes der Wasserversorgung noch nicht in Kraft und damit die Überlegungen des Preisüberwachers wie auch des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürichs vom 23. Oktober 2019 VB.2019.00010 massgebend. So oder so sei aber Ziffer 3.1.6 betreffend Herabsetzung der ordentlichen Grundgebühr rechtswidrig, weil weder Art. 21 noch der neue Art. 21a Wasserversorgungsreglement die Herabsetzung der ordentlichen Grundgebühren vorsehen würden. Mit dieser «Rabattklausel» sei wohl auch der Preisüberwacher negativ beeinflusst worden.

Zum weiter im angefochtenen Beschluss angegebenen Konzessionsvertrag sei zu bemerken, dass die Z beschlossen habe, die Konzession der Gemeinde zurückzugeben, was diese akzeptiert habe. Die Gemeinde befinde sich daher in einem Interessenkonflikt zwischen der Aufsichtsfunktion über die Z einerseits und dem Interesse an einer möglichst hohen Gebühreneinnahme im letzten Jahr, andererseits.

Zu den ebenfalls referenzierten Statuten der Z vom …. 2018 und deren Reglement vom …. 2011: Da gemäss Art. 25 Abs. 2 mit Inkraftsetzung der Statuten alle früheren Versionen inklusive zugehöriger Reglemente auf das Datum der Inkraftsetzung ersetzt würden, stütze sich der angefochtene Beschluss auf ein Reglement, das nicht mehr in Kraft sei. Zudem seien ausser dem im Jahr 2019 gewählten Präsidenten C und dem von Amtes wegen designierten Gemeinderat D keine weiteren Mitglieder gewählt worden, sodass die im Handelsregisterauszug erscheinenden E und F nicht mehr als zeichnungsberechtigt aufgeführt werden dürften. In solch einer Zusammensetzung sei der Vorstand der Z nicht beschlussfähig (gewesen).

Sodann rügt der Rekurrent, der Gemeinderat sei im angefochtenen Beschluss nicht genügend auf die einzig richtigen juristischen Überlegungen des Preisüberwachers eingegangen bzw. habe die sich stellenden Fragen einfach übergangen, statt eine fundierte Antwort zu geben und das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip zu beachten. Auch die vom K-Tipp veröffentlichte Tabelle der Wasserpreise in der Schweiz zeige, wie unverhältnismässig diejenigen in der Gemeinde Y seien, welche via Nebenkosten zudem auf Mieter überwälzt würden.

Replicando bestreitet der Rekurrent, dass die von der Rekursgegnerin eingereichten Dokumente eine amtliche Publikation des Wasserversorgungsreglements vom …. 2019 belegen würden. Einzig in Beilage 9 der Rekursantwort scheine eine Publikation zum Thema stattgefunden zu haben. Das Dokument beinhalte aber nicht den Erlass selber, sondern nur den Hinweis, dass ein solcher Beschluss zum Wasserreglement gefasst worden sei. Auch die Behauptung der Rekursgegnerin, dass das neue Reglement schon einmal im Jahr 2019 auf dem Internet aufgeschaltet worden sei, im Zuge der Erneuerung der Website der Gemeinde dann aber bis zur Rekurseingabe irrtümlicherweise wieder das alte Reglement erschienen sei, sei nicht plausibel und werde bestritten. Gemäss § 1 Abs. 2 der Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 (VGG) müsse die Unveränderbarkeit der elektronisch vorgenommenen Veröffentlichung gewährleistet sein, sodass sich nicht erklären lasse, warum die Website der Gemeinde Y wieder eine alte Version eines Erlasses publizieren habe können. Ebenso wenig lasse sich erklären, weshalb die Website der Wasserversorgungsgenossenschaft Z im Zeitpunkt der Einreichung des Rekurses auch das alte Reglement aufgeschaltet gehabt habe, obwohl diese Genossenschaft in der Zwischenzeit keine neue Website entwickelt habe, die zum gleichen «Irrtum» hätte führen können.

Seltsam sei auch der Hinweis der Rekursgegnerin, dass über einen Umweg (anderer Link) die alte Website der Gemeinde angeklickt werden könne, was beweisen solle, dass das neue Wasserversorgungsreglement in der Fassung gemäss Beilage 6 zur Rekursantwort effektiv 2019 publiziert worden sei. Allerdings sei darauf hinzuweisen, dass auf der alten Website der Gemeinde eine nicht unterschriebene Version des neuen Reglements publiziert sei. Auch hier sei die Unveränderbarkeit der vorgenommenen Veröffentlichungen fraglich, d.h. es liege ein Verstoss gegen das Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (GG; LS 131.1) und VGG vor. Zudem sei es fragwürdig, dass eine Gemeinde einen nicht unterschriebenen Erlass publiziere. An welchem Datum der von der Rekursgegnerin eingereichte Erlass effektiv unterschrieben worden ist, sei auch unklar, zumal per …. 2019 G als Gemeindeschreiber noch nicht gewählt gewesen sei.

Des Weiteren sei unklar, ob der erwähnte Link zur alten Website der Gemeinde zu einem offiziellen Archiv oder nur zu einer «temporären File» bzw. «Lagerung» durch die Firma H führe.

Der Empfehlungscharakter von Empfehlungen des Preisüberwachers bedeute nicht, dass die Empfehlung, das Äquivalenzprinzip, das Kostendeckungsprinzip und das Legalitätsprinzip im Gebührenrecht anzuwenden, fakultativ würden. Auf der Seite 5 der Empfehlungen vom …. 2019 schreibe der Preisüberwacher, die geplanten Gebühren führten vor allem für kleine Haushalte zu Belastungen, die das Äquivalenzprinzip grob verletzen und einem Rekurs nicht standhalten dürften. Eine weitere Empfehlung des Preisüberwachers im Februar 2019 habe gelautet, kleinen Wohnungen, d.h. «Wohnungen mit weniger als drei Zimmern oder weniger als 60 m2 einen Rabatt von CHF 150.- zu gewähren», wovon die Tarifverordnung 2020 mit der Formulierung «Wohnfläche weniger als drei Zimmer und geringer als 60m2» (kumulative Bedingung weniger als drei Zimmer und geringere Wohnfläche als 60m2) relativ stark abweiche. Zudem werde hinsichtlich der dem Antragssteller zugewiesenen Beweislast für die Erfüllung der Reduktionsvoraussetzungen nirgends erläutert, ob dieser Antrag lediglich vom Eigentümer oder auch vom Mieter gestellt werden kann. Der administrative Aufwand (Pläne, Verträge, usw.) dürfte den Eigentümer jedenfalls kaum dazu bewegen, sich für seine Mieter einzusetzen.

Mit seiner Stellungnahme vom 8. Juni 2020 hielt der Rekurrent an seinen Standpunkten fest. Ausserdem hat er neue aufsichtsrechtliche Anzeigen vorgebracht. Sinngemäss beanstandet er, dass die Rekursgegnerin die Genehmigungen der Tarifverordnungen 2017 und 2018 nicht widerrufen und die Rückzahlung von zu hohen Grundgebühren nicht veranlasst habe, obwohl es der Anstand gebiete, da sich aus dem Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2019.00010 vom 23. Oktober 2019, E. 3.4.3, indirekt eine solche Verpflichtung ergebe.

2.2

Zu den Argumenten in der Rekursschrift stellt sich die Rekursgegnerin in ihrer Vernehmlassung wie folgt: Das am …. 2019 durch die Gemeindeversammlung geänderte (bisheriger Art. 21 Abs. 2 über das Verhältnis Grundgebühr zur Mengengebühr mit neuem Schlüssel von 50-80 % Grundgebühr und 20-50 % Mengengebühr und neuer Art. 21a zur Erhebung einer zusätzlichen Grundgebühr für die Sanierung und den Ersatz von Wasserversorgungsanlagen) Wasserversorgungsreglement der Gemeinde Y vom …. 2009 bzw. der Beschluss der Gemeindeversammlung sei am …. 2019 amtlich publiziert worden. Gegen den Beschluss sei kein Rechtsmittel ergriffen worden und die Änderung des Wasserversorgungsreglements somit in Rechtskraft erwachsen. Denn Art. 29 WVR bestimme, dass «[d]ieses Reglement [...] nach der Genehmigung durch die Gemeindeversammlung in Kraft [tritt]». Diese Bestimmung scheine zwar von ihrem Wortlaut her auf die Inkraftsetzung des ursprünglich am …. 2009 durch die Gemeindeversammlung verabschiedeten Wasserversorgungsreglements zugeschnitten, gelte aber auch für alle späteren Änderungen. Dies vor allem auch deshalb, weil die Änderungsvorlage vom …. 2019 keine eigene (abweichende) lnkraftsetzungsregelung enthalte. Die Änderungen von Art. 21 Abs. 2 und Art. 21a WVR seien somit mit der Genehmigung durch die Gemeindeversammlung am …. 2019 mit Ablauf der Rechtsmittelfrist in Kraft getreten. Eines gesonderten lnkraftsetzungsbeschlusses durch die Gemeindeversammlung oder durch den Gemeinderat habe es nicht bedurft.

Bezüglich der Rüge des Rekurrenten, am …. 2020, dem Datum der Rekursschrift, habe sich sowohl auf der Webseite der Gemeinde als auch auf jener der Wasserversorgungsgenossenschaft Y immer noch die alte Version des Wasserversorgungsreglements, ohne die am …. 2019 geänderten Bestimmungen, befunden, bringt die Rekursgegnerin vor, das treffe für jenen Zeitpunkt tatsächlich zu, ändere aber nichts daran, dass die geänderten Bestimmungen in Kraft getreten seien. Der Rekurrent habe denn auch Kenntnis von den beiden neuen Bestimmungen gehabt. Die Gemeinde Y habe das Wasserversorgungsreglement nach Ablauf der Rechtsmittelfrist gegen die Änderungen vom …. 2019 auf ihrer Homepage aufgeschaltet gehabt. Im Zuge der Umstellung auf eine neue Homepage per Januar 2020 sei irrtümlicherweise jedoch wieder die alte Version ins Netz gelangt. Nach Eingang des vorliegenden Rekurses habe die Rekursgegnerin umgehend veranlasst, dass das geänderte Wasserversorgungsreglement wieder ins Netz gestellt werde, sodass das Wasserversorgungsreglement in der Fassung vom …. 2019 nunmehr (wie bereits bis Ende 2019) wieder auf der Homepage der Gemeinde einsehbar sei. Das Versehen ändere aber nichts an der Rechtswirksamkeit und Verbindlichkeit der neuen Art. 21 Abs. 2 und Art. 21 a WVR.

Entgegen der Auffassung des Rekurrenten (wonach weder der neue Art. 21 Abs. 2 noch der neue Art. 21a WVR einen Rabatt bei der ordentlichen Grundgebühr vorsähen, wie Ziff. 3.1.6 des WVR ihn für Wohnungen mit weniger als 3 Zimmern und zudem weniger als 60m2 Wohnfläche ermögliche) bedürfe es für den Rabatt, wie er in Ziff. 3.1.6 vorgesehen ist (und von der Generalversammlung der Z am ….. 2019 beschlossen worden sei) keiner formell-gesetzlichen Grundlage. Eine Grundlage in der vom Gemeinderat genehmigten Tarifverordnung 2020 genüge vollauf, um das Erfordernis des Rechtssatzes zu erfüllen (vgl. dazu etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2797 f.). In den Art. 19 ff. WVR werde auf formell-gesetzlicher Stufe festgehalten, welche Abgabearten die Wasserversorgungsgenossenschaft Y von wem erheben darf und nach welchen Grundsätzen diese zu bemessen sind. Einzuhalten seien namentlich das Kostendeckungsprinzip nach Art. 22 WVR sowie das Äquivalenzprinzip. Abgabeobjekt, Abgabesubjekt und Bemessungsgrundlagen seien somit formellgesetzlich geregelt. Im Rahmen dieser Vorgaben sei die Wasserversorgungsgenossenschaft Y frei, ihre Tarife zu bestimmen (Art. 23 Abs. 1 WVR). Dabei komme der Wasserversorgungsgenossenschaft Y als Trägerin öffentlicher Aufgaben ein erheblicher Regelungsspielraum zu, der vom Gemeinderat bei der Genehmigung der Tarife zu respektieren sei. Der Rabatt sei eingeführt worden, um die Gebührenbelastung für kleine Haushalte zu verringern und habe namentlich zum Zweck, die ordentliche Grundgebühr (gleich wie die Zusatzgebühr) in Einklang mit dem Äquivalenzprinzip zu bringen, nachdem der Preisüberwacher in seiner Empfehlung vom ….. 2019 zur Tarifverordnung 2019 zum Schluss gekommen sei, dass die Gebührenbelastung für kleine Haushalte zu hoch sei. Damit sei der Rabatt gemäss Ziff. 3.1.6 aufgrund des Äquivalenzprinzips (Höhe der Gebühr steht im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der Leistung) sachlich geboten und nicht willkürlich. Eine rechtssatzmässige Grundlage in der Tarifverordnung 2020 genüge; eine formell-gesetzliche Grundlage sei aufgrund des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips nicht erforderlich.

Die Argumentation des Rekurrenten bezüglich des Interessenkonflikts der Rekursgegnerin aufgrund der ab 1. Januar 2021 durch sie erfolgenden Wasserversorgung (Rückgabe der Konzession) sei widersprüchlich. Wenn die Gemeinde ein klares Interesse daran haben sollte, dass die Wasserversorgungsgenossenschaft Y möglichst hohe Gebühren einnimmt, wie dies der Rekurrent darlege, hätte sie den Rabatt nach Ziff. 3.1.6 der Tarifverordnung 2020 wohl kaum genehmigt, werde dadurch der Gebührenertrag der Wasserversorgungsgenossenschaft Z doch geschmälert. Jedenfalls könne der Rekurrent, aus der Tatsache, dass die Wasserversorgung ab 1. Januar 2021 durch die Gemeinde Y besorgt und auf diesen Zeitpunkt die Wasserversorgungsgenossenschaft Z aufgelöst werden solle, nichts zu seinen Gunsten ableiten.

Was die Vorbringen des Rekurrenten bezüglich Statuten und Reglemente der Wasserversorgungsgenossenschaft Z und Zeichnungsberechtigung bisheriger Vorstandsmitglieder mit der Tarifverordnung 2020 der Z zu tun hätten, sei nicht ersichtlich. Es treffe nicht zu, dass gestützt auf Art. 25 Abs. 2 der Genossenschaftsstatuten vom 29. Oktober 2018 das Reglement der Wasserversorgungsgenossenschaft Z über den Wasserbezug vom … 2011 aufgehoben worden sei. Von der Regelung von Art. 25 Abs. 2 der Genossenschaftsstatuten würden einzig Reglemente erfasst werden, welche die Organisation der Genossenschaft zum Gegenstand haben und daher in Konflikt mit den neuen Statuten geraten könnten. Beim Reglement der Wasserversorgungsgenossenschaft Z über den Wasserbezug vom ….. 2011 handle es sich um kein derartiges Organisationsreglement. Es befasse sich vielmehr mit der Wasserabgabe, den Anlagen und Schutzzonen, der Messung und Verrechnung, den Leitungsnetzen, Hydrantenanlagen, Hausanschlussleitungen, Hausinstallationen und den Gebühren. Mit Bezug auf die Gebühren halte Art. 25 des Reglements über den Wasserbezug lediglich fest, dass sich die Gebühren nach der von der Generalversammlung erlassenen und vom Gemeinderat genehmigten Tarifverordnung richten.

Auch der Vorwurf des Rekurrenten, wonach der Gemeinderat in seiner Stellungnahme den Empfehlungen des Preisüberwachers vom …. 2020 «grossräumig» ausweiche, sei unzutreffend. Der Gemeinderat erläutere präzis, weshalb den Empfehlungen des Preisüberwachers nicht gefolgt werde, nämlich wegen des Hauptleitungsersatzes A-B mit Kosten in der Höhe von 640'000 Franken, die durch die zusätzliche Grundgebühr gedeckt werden müssten. Würde die zusätzliche Grundgebühr von 288 Franken auf 158 Franken bzw. auf 79 Franken für kleine Wohnungen ermässigt, wie dies der Preisüberwacher vorschlage, würde lediglich ein Gebührenertrag von 165'000 Franken (bzw. von 330'000 Franken für zwei Jahre) resultieren, womit sich die Kosten für den Leitungsersatz A-B bei weitem nicht decken liessen. Den Empfehlungen des Preisüberwachers kämen bloss empfehlender Charakter zu; die mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten Behörden könnten gemäss Art. 14 des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (PüG; SR 942.20) von ihnen abweichen. Aus Sicht der Rekursgegnerin würden die Empfehlungen des Preisüberwachers der besonderen finanziellen Situation (mangelnde Reserven) der Wasserversorgungsgenossenschaft Z nicht ausreichend Rechnung tragen.

Dass die Wassergebühren in der Gemeinde Y im Vergleich zu umliegenden Gemeinden höher sind, lasse sich angesichts der finanziellen Lage der Wasserversorgungsgenossenschaft Y und des hohen Investitionsbedarfs kurzfristig nicht ändern. Der Hauptleitungsersatz A-B sei aber für eine sichere und einwandfreie Wasserversorgung der Gemeinde Y zwingend erforderlich, wie dies der Bezirksrat am 4. Dezember 2018 entschieden habe (GE.2018.32 und GE.2018.33).

In der Duplik führt die Rekursgegnerin aus, die rekurrentische Rüge der nicht korrekten Publikation des Gemeindeversammlungsbeschlusses vom ….. 2019 sei unzutreffend und verspätet. Denn sollte der Rekurrent der Auffassung sein, dass die am ….. 2019 erfolgte Publikation unter dem Titel «Erlass Anpassung Wasserversorgungsreglement» (ohne Wiedergabe des vollen Wortlauts der Beschlüsse) den Anforderungen von § 7 GG nicht genüge, hätte er im Anschluss an die amtliche Publikation vom ….. 2019 innerhalb der dreissigtägigen Frist an den Bezirksrat Hinwil gelangen müssen, was er nicht getan habe. Dass die aufgeschaltete Fassung des geänderten WVR im Unterschied zur eingereichten Fassung nicht unterschrieben ist, sei unerheblich. Der Gemeindeschreiber G sei am ….. 2019 bereits im Amt gewesen. Er sei am 11. ….2019 rückwirkend auf den 1. … 2019 zum Gemeindeschreiber ernannt worden, zuvor sei er seit …. 2019 Gemeindeschreiber a.i. gewesen. Die Wasserversorgungsgenossenschaft Z sei gesetzlich nicht verpflichtet, ihre Reglemente im Internet zu publizieren und diese à jour zu halten, weshalb der Rekurrent auch aus der Tatsache, dass auf der Website der Z im Zeitpunkt der Rekurserhebung noch die alte Version des Wasserversorgungsreglements aufgeschaltet war, nichts zu seinen Gunsten ableiten könne. Dass im Zeitpunkt der Rekurserhebung auf der Webseite der Gemeinde Y nur die alte Version des Wasserversorgungsreglements, ohne die am …… 2019 geänderten Bestimmungen, publiziert war, sei zwar bedauerlich, ändere aber weder etwas an der Rechtswirksamkeit noch an der Verbindlichkeit der neuen Art. 21 Abs. 2 und Art. 21a WVR. Der Rekurrent könne aus dem Fehler der Gemeinde nichts zu seinen Gunsten ableiten. Die Pflicht zur Publikation bezwecke, dass die Bürgerinnen und Bürger Kenntnis von einem Rechtserlass erhalten, der sie betrifft. Dies sei hier offensichtlich der Fall. Der Rekurrent habe trotz des Versehens der Gemeinde Kenntnis von den beiden neuen Bestimmungen gehabt, gebe er sie doch in seiner Rekursschrift im vollen Wortlaut wieder.

Es werde vom Rekurrenten nicht ausgeführt, worin er eine Verletzung der abgaberechtlichen Prinzipien erblicke. Die Wasserversorgungsgenossenschaft Z bzw. der Gemeinderat von Y sei mit Bezug auf die Empfehlung des Preisüberwachers, für kleinere Haushalte einen Rabatt zu gewähren, nicht verpflichtet, diese unverändert zu übernehmen. Worin ein Verstoss gegen das Gebührenrecht liegen soll, wenn der Rabatt nur für Wohnungen mit weniger als 3 Zimmern und zudem weniger als 60 m2 Wohnfläche gewährt wird, sei nicht ersichtlich und werde vom Rekurrenten auch nicht ansatzweise erläutert. Auch in der von ihm als unpräzis erachteten Bestimmung zur Beweislast liege kein Verstoss gegen die Grundprinzipien des Kausalabgaberechts.

2.3

Bei Anfechtung eines Erlasses kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 20 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]), d.h. insbesondere kantonales Verfassungs- und Gesetzesrecht, Bundesrecht, Völkerrecht und interkantonales Recht, aber auch höherrangiges kommunales Recht (Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014 [zit. Kommentar VRG], § 20 N 94 f.). Der Bezirksrat greift gemäss § 167 GG als kantonale Aufsichtsbehörde ein, wenn Hinweise auf klare Rechtsverletzungen bestehen (lit. a) oder die ordnungsgemässe Führungs- oder Verwaltungstätigkeit auf andere Weise gefährdet ist (lit. b). Ungeachtet dessen, dass die Aufsichtsbeschwerde ein sogenannter subsidiärer Rechtsbehelf ist, hat die Aufsichtsbehörde auch bei Information durch eine rechtsmittellegitimierte Person entsprechende Massnahmen anzuordnen, falls die Voraussetzungen dafür gegeben sind (Bertschi, in: Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N 65 m.H.; Morgenbesser/Marazzotta, in: Tobias Jaag, Markus Rüssli, Jenni Vittorio [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017 [zit. Kommentar GG], Vorbemerkungen zu §§ 170-172 N23 sowie § 167 N 9).

Der Rekurrent rügt einmal (teilweise sinngemäss und teilweise aufsichtsrechtlich) Verstösse gegen § 7 GG inklusive der darauf basierenden Verordnung des Regierungsrates (VGG), weil sich der angefochtene Entscheid auf geänderte Bestimmungen des WVR stütze, die mangels entsprechenden Inkraftsetzungsbeschlusses nicht in Kraft seien, bzw. es für den «Rabatt» für kleine Wohnungen gemäss Ziffer 3.1.6 keine Grundlage im WVR gebe (was auf die Rüge des Verstosses gegen das Legalitätsprinzip nach Art. 5 BV hinausläuft). Diese Rügen sind nachfolgend zu prüfen:

Nach § 7 Abs. 1 GG werden Erlasse, allgemeinverbindliche Beschlüsse und Wahlergebnisse veröffentlicht und bestimmen die Gemeinden ihr Publikationsorgan. Die Gemeinden veröffentlichen ihr Recht zudem in einer systematisch aufgebauten Rechtssammlung (§ 7 Abs. 2 GG). In seiner gestützt auf § 7 Abs. 3 GG erlassenen Gemeindeverordnung hat der Regierungsrat die Publikation mit elektronischen Mitteln in § 1 VGG so geregelt, dass die Gemeinden beschliessen können, die erforderlichen Publikationen von Erlassen usw. amtlich im Internet (inkl. wann, wie häufig und auf welcher Internetseite) zu publizieren und diesfalls für die damit verbundenen Rechtswirkungen die elektronische Fassung massgebend ist. Dabei haben die Gemeinden gemäss § 1 Abs. 2 VGG die Unveränderbarkeit der elektronisch vorgenommenen Veröffentlichungen zu gewährleisten. Die Unveränderbarkeit muss durch technische Massnahmen, wie die Publikation auf einer sicherheitszertifizierten Internetseite, einer speziellen Formatierung der pdf-Dokumente und das Versehen der Inhalte mit einer digitalen Signatur, die deren Authentizität und Integrität bestätigt, sichergestellt werden (Reich, in: Kommentar GG, § 7 N 14, zur Unveränderbarkeit mittels spezieller Formatierung von pdf-Dokumenten: Leitfaden des Gemeindeamtes Zürich zum Aufbau einer systematischen Rechtssammlung, S. 3 FN 8, gefunden auf www.gaz.zh.ch am 22. Juni 2020).

Es trifft nicht zu, dass die an der Gemeindeversammlung vom …. 2019 beschlossenen Änderungen des WVR nicht in Kraft wären. Am …. 2019 erfolgten auf der Webseite der Gemeinde Y die Veröffentlichungen der von der Gemeindeversammlung gefassten Beschlüsse, unter anderem unter Ziffer 3 «Erlass Anpassung Wasserversorgungsreglement» gefolgt von der Rechtsmittelbelehrung. Die Änderungen inklusive geändertem Art. 21 Abs. 2 und neuem Art. 21a WVR traten demnach am …. 2019 nach Ablauf der Rechtsmittelfrist am …. 2019 in Kraft, ohne dass es eines zusätzlichen Inkraftsetzungsbeschlusses bedurft hätte. Denn die in § 7 GG vorgesehene Publikationspflicht dient auch der Herstellung der Rechtsverbindlichkeit eines Erlasses (Reich, in: Kommentar GG, § 7 N 2 mit Hinweisen). Dass das WVR inklusive Änderung vom …. 2019 im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides in Kraft war, daran vermag vorliegend auch der Umstand, dass nicht das ganze WVR bzw. auch nicht die geänderten Bestimmungen (d.h. Art. 21 Abs. 2 WVR und Art. 21a WVR) publiziert wurden, sondern nur der Hinweis auf die erfolgte Anpassung des WVR zusammen mit der Rechtsmittelbelehrung, nichts zu ändern. Wie die vom Rekurrenten und der Rekursgegnerin eingereichten Unterlagen und die vom Rekurrenten genannten Links zeigen, war und ist auf der Homepage der Rekursgegnerin der Wortlaut der Anpassungen des WVR ohne Weiteres zu finden (besucht am 22. Juni 2020). Zwar sieht § 7 Abs. 1 GG – anders als § 68a aGG in der bis 31. Dezember 2017 geltenden Fassung – nicht vor, dass anstelle der Wiedergabe des gesamten Wortlauts eines Erlasses die blosse Bezeichnung desselben mit der Fristansetzung und dem Hinweis, an welcher Stelle der Erlass eingesehen werden kann, ausreichend ist. Das Gemeindeamt des Kantons Zürichs lässt in einem Merkblatt vom 5. Dezember 2017 (gefunden am 22. Juni 2020 auf gaz.zh.ch->gemeindeorganisation->publikation) aber die Angabe, auf welcher Internetseite der Gemeinde der Erlass aufgeschaltet ist, und dass dieser in der Verwaltung eingesehen werden kann, genügen. Angesichts der heutigen technischen Möglichkeiten wäre es daher zu begrüssen, wenn der Wortlaut eines auf der Homepage als Publikationsorgan publizierten Erlasses oder Beschlusses ebenfalls mitpubliziert oder aber die Publikation einen Link auf ein entsprechendes Dokument mit dem ganzen Wortlaut enthalten würde. Angesichts der vom Gemeindeamt auch im neuen Gemeindegesetz als zulässig taxierten Verzicht auf Publikation des gesamten Textes kann keine Rede sein von nicht erfolgter Publikation. Immerhin ist die Rekursgegnerin darauf hinzuweisen, dass bei blosser Bezeichnung des Erlasses oder Beschlusses und Angabe des Rechtsmittels in der Publikation inskünftig zusätzlich die Fundstelle, wo der Wortlaut (elektronisch und physisch) eingesehen werden kann, anzugeben ist, um den Anforderungen an eine gehörige Publikation zu genügen.

Der Rekurrent moniert bezüglich dem im angefochtenen Beschluss genannten WVR «mit Änderung vom ….2019» vor allem, dass im Zeitpunkt der Rekurserhebung am ….. 2020 auf der Homepage der Gemeinde das alte WVR (ohne die Änderungen vom …. 2019) aufgeschaltet war. Dieser Umstand ist zwar bedauerlich, beschlägt jedoch nicht die Rechtsgültigkeit oder Rechtsverbindlichkeit des WVR mit den Änderungen vom ….. 2019 oder die nach § 7 Abs. 1 GG vorgeschriebene Publikation. Vielmehr betrifft dieser vorübergehende, im Zuge der Erneuerung der Website der Rekursgegnerin Anfang 2020 für rund drei Monate aufgetretene Mangel die Pflicht zur Führung einer systematischen Rechtssammlung im Sinne von § 7 Abs. 2 GG, ohne dass deswegen das am ….. 2019 rechtsverbindlich geänderte und am ….. 2019 publizierte WVR wieder ausser Kraft gesetzt worden wäre. Zumal die Gemeinden gemäss § 173 GG für die notwendige Anpassung ihres Rechts vier Jahre (seit dem 1. Januar 2018) Zeit haben. Die versehentliche Aufschaltung eines veralteten Reglementes im Zuge der Überarbeitung der Homepage betrifft sodann auch nicht die Gewährleistung der Unveränderbarkeit einer Publikation gemäss § 1 Abs. 2 VGG, da keine Manipulation des aktuellen WVR mit den Änderungen vom …. 2019 vorliegt, sondern ein für alle erkennbares Versehen, indem wieder das alte, ebenfalls unveränderte WVR aufgeschaltet wurde. Mangels Vorliegens einer klaren Rechtsverletzung und mangels Gefährdung der ordnungsgemässen Führungs- oder Verwaltungstätigkeit durch den mittlerweile unbestrittenermassen behobenen Mangel sind die Voraussetzungen für aufsichtsrechtliches Einschreiten diesbezüglich jedenfalls nicht erfüllt. Daran vermögen weder die Ausführungen zum Vertragspartner hinsichtlich Website oder Lagerung von files, noch die Beanstandungen, dass das auf der Website im Jahr 2019 publizierte WVR im Gegensatz zur von der Rekursgegnerin im vorliegenden Rekursverfahren eingereichten Version keine Unterschrift enthält, etwas zu ändern, ist doch nirgends vorgeschrieben, dass die Publikationen gemäss § 7 GG unterzeichnet zu sein hätten.

Weiter macht der Rekurrent einen Verstoss gegen das Legalitätsprinzip (Art. 5 BV) bzw. Willkür geltend, da das WVR keine Herabsetzung der ordentlichen Grundgebühr für kleine Wohnungen vorsehe, wie sie in Ziff. 3.1.6 der vom Gemeinderat genehmigten Tarifverordnung 2020 enthalten ist. Wie die Rekursgegnerin zu Recht betont, sind in Art. 19 ff. WVR (einem Gesetz im formellen Sinn) die Abgabearten, der Kreis der Abgabepflichtigen (Benützer) ebenso geregelt, wie das Kostendeckungsprinzip festgehalten ist. Zudem stellt das Äquivalenzprinzip die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes bzw. Willkürverbotes dar. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (vgl. z.B. BGer. 2C_1061/2015 vom 09.01.2017, E. 2.3; BGer. 2C_995/2012 vom 16.12.2013, E. 5.3). Nachdem die Regelung von Ziffer 3.1.6 (und im Übrigen auch derjenigen von Ziffer 3.4.2) der Tarifverordnung 2020 auf eine Empfehlung des Preisüberwachers vom ….. 2019 zurückgeht, der ohne solche Reduktion für kleine Haushalte eine Verletzung des Äquivalenzprinzips befürchtete, hält auch der Rekurrent nicht weiter an dieser Rüge fest. Dies zu Recht, denn sie ist unbegründet. Dass sich die Z (genehmigt im angefochtenen Entscheid) als Voraussetzung für diesen «Rabatt» für die kumulative Erfüllung der Kriterien der maximalen Zimmeranzahl und Wohnfläche entschieden hat, während der Preisüberwacher einen Rabatt für Wohnungen mit weniger als drei Zimmern oder weniger als 60m3 Wohnfläche empfahl, ändert daran nichts. Zudem entspricht auch die vom Rekurrenten beanstandete «Beweislastverteilung» für den Rabatt der Empfehlung des Preisüberwachers, weshalb er auch aus dieser Beanstandung nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag.

Hinsichtlich dem vom Rekurrenten monierten Interessenkonflikt der Rekursgegnerin bzw. der Gemeinderäte, in welchem sie sich befunden habe/hätten bei der Genehmigung der Tarifordnung 2020, ist nicht ersichtlich, inwiefern die Referenzierung des Konzessionsvertrages gegen übergeordnetes Recht verstiesse. Selbst wenn man die Rüge als solche eines Verstosses gegen die Ausstandspflicht gemäss § 5a VRG verstehen würde, so wäre sie unbegründet, denn die am Entscheid mitwirkenden Gemeinderäte haben kein persönliches Interesse an möglichst hohen Gebühren der Z, zumal sie selber ebenfalls zu den Abgabepflichtigen gehören (sei es als Eigentümer oder via Nebenkosten betroffene Mieter). Soweit der Rekurrent einen Konflikt zwischen Aufsicht des Gemeinderates über die Z und seinem Interesse an möglichst hohen Gebühreneinnahmen im Hinblick auf die ab 2021 wieder durch die Gemeinde betriebene Wasserversorgung befürchtet, ist diese Befürchtung vor dem Hintergrund, dass die Gebühren nicht frei bestimmt werden können (sondern dem WVR sowie den bundesrechtlichen Vorgaben des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips entsprechen müssen) und schliesslich die Gebühren zumindest von den «ordentlichen Grundgebühren» her denjenigen der Vorjahre entsprechen, ebenfalls unbegründet.

Ebenso wenig ersichtlich ist, worin ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht im Sinne von § 20 Abs. 2 VRG liegen soll, in dem sich die Rekursgegnerin im angefochtenen Entscheid auf die Statuten der Z vom …..2018 und deren Reglement vom …. 2011 stützte. Die weiter in diesem Zusammenhang vorgebrachten Rügen betreffend Zeichnungsberechtigung und Beschlussfähigkeit der Z haben nichts mit der angefochtenen Genehmigung der Tarifverordnung 2020 zu tun, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist; mangels ersichtlicher klarer Rechtsverletzung etc. auch nicht aufsichtsrechtlich.

Sodann erhebt der Rekurrent mit dem Vorwurf der Verletzung von Art. 14 PüG, indem der Gemeinderat nicht den Empfehlungen des Preisüberwachers gefolgt sei, im Sinne von § 20 Abs. 2 VRG eine zulässige und daher nachfolgend zu prüfende Rüge: Art. 14 PüG sieht im 5. Abschnitt «Massnahmen bei behördlich festgesetzten oder genehmigten Preisen» vor, dass eine Gemeinde vor Festsetzung oder Genehmigung einer Preiserhöhung, die von einem marktmächtigen Unternehmen beantragt wird, den Preisüberwacher anhört. Der Preisüberwacher kann beantragen, auf die Preiserhöhung ganz oder teilweise zu verzichten oder einen missbräuchlich beibehaltenen Preis zu senken. Die Behörde führt die Stellungnahme in ihrem Entscheid an. Folgt sie ihr nicht, so begründet sie dies (Art. 14 Abs. 2 PüG). Bei Preiserhöhungen von marktmächtigen Unternehmen, die von der Legislative oder der Exekutive des Bundes, eines Kantons oder – wie hier - einer Gemeinde festgesetzt oder genehmigt werden, steht dem Preisüberwacher aber kein Verfügungs-, sondern lediglich ein Empfehlungsrecht zu (Botschaft zu einem Preisüberwachungsgesetz vom 30. Mai 1984, BBl 1984 II 755 f., 775 f.). Die Rekursgegnerin hat angegeben, weshalb sie der auf der Einschätzung einer übervorsichtigen Budgetierung der Z basierenden Empfehlung des Preisüberwachers (die Grundgebühr für Sanierungen statt auf Fr. 288.- auf Fr. 159.- bzw. für kleine Wohnungen statt auf Fr. 144.- auf Fr. 79.- festzusetzen) nicht gefolgt ist. Und zwar hat die Rekursgegnerin ausgeführt, dass bei Befolgung der Empfehlungen des Preisüberwachers die Mittel für den im Frühjahr 2020 beginnenden Hauptleitungsersatz A-B lediglich zu rund 51% zur Verfügung stünden. Wie aus den vorstehenden Ausführungen ersichtlich, sind die Empfehlungen des Preisüberwachers entgegen der Ansicht des Rekurrenten nicht die «alleine massgeblichen» Überlegungen, zumal dessen Überlegungen, wie es Art. 14 PüG statuiert, lediglich ein empfehlender Charakter, und nicht Verbindlichkeit zukommt. Es kann auch keine Rede davon sein, dass aufgrund der Nichtanwendung der Empfehlungen des Preisüberwachers Legalitäts- und Äquivalenzprinzip nicht beachtet würden. Zumal es vorliegend um divergierende Einschätzungen der Budgetierung von Einnahmen geht, was naturgemäss mit gewissen Unwägbarkeiten bis zum Vorliegen der definitiven Zahlen verbunden ist. Auch die Rüge der Verletzung von Art. 14 PüG geht daher fehl.

Aus dem Vergleich von Gebühren anderer Wasserversorgungsgenossenschaften mit denjenigen der Z Willkür bezüglich Gebührenhöhe abzuleiten, greift insofern zu kurz, als dass sich andere Wasserversorgungen in anderen Situationen befinden können, insbesondere was die Bildung von Reserven in der Vergangenheit und aktuell anstehender Investitionsbedarf anbelangt. Auch daraus vermag der Rekurrent nichts zu seinen Gunsten abzuleiten.

Schliesslich beanstandet der Rekurrent in seiner Stellungnahme vom 8. Juni 2020, dass die Rekursgegnerin die Genehmigungen der Tarifverordnungen 2017 und 2018 nicht widerrufen und die Rückzahlung von zu hohen Grundgebühren nicht veranlasst habe, obwohl sich aus dem Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2019.00010 vom 23. Oktober 2019, E. 3.4.3, indirekt eine solche Verpflichtung ergebe, und der Anstand es gebiete. Dem ist vorab entgegen zu halten, dass sich die verbindlichen Anordnungen einzig aus dem Dispositiv eines Entscheides ergeben. Aus dem vom Rekurrenten zitierten Entscheid VGr, 23. Oktober 2019, VB.2019.00010, ergibt sich selbst nach Darstellung des Rekurrenten keine solche Verpflichtung, die Tarifordnungen 2017 und 2018 aufzuheben und allenfalls in den Jahren 2017 und 2018 zu viel bezogene Grundgebühren zurückzuerstatten. Selbst wenn das Verwaltungsgericht eine Rückerstattungspflicht angeordnet hätte, so käme dies dem Beschwerdegegner des Verwaltungsgerichtsverfahrens allein zu, entfaltet sich doch die Rechtswirkung (grundsätzlich nicht Aufhebung, sondern Ausserachtlassung des bei der akzessorischen Normenkontrolle als verfassungswidrig eingestuften Erlasses im konkreten Verfahren) wegen des individualrechtlichen Charakters von Rechtsmittelverfahren einzig gegenüber denjenigen Parteien, die am konkreten Verfahren direkt beteiligt sind (vgl. BGer. 2A.18/2007 vom 8. August 2007 E. 2.4 m.H.). Mangels Feststellung einer Verfassungswidrigkeit und weil der Rekurrent nicht am Verwaltungsgerichtsverfahren beteiligt war, ist es keine klare Rechtsverletzung, wenn die Rekursgegnerin die Tarifordnungen 2017-2018 nicht aufgehoben hat, sodass die Voraussetzungen für aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht erfüllt sind.

2.4

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich der angefochtene Entscheid zu Recht auf das WVR mit seinen Änderungen vom ….. 2019 stützt, die Rabattklauseln gemäss Ziffern 3.1.6 und 3.4.2 der Tarifverordnung weder willkürlich noch rechtswidrig sind, und sich auch alle anderen Rügen des Rekurrenten als unzutreffend erweisen. Der Rekurs ist daher abzuweisen.

Der Rekursgegnerin ist für künftige Publikationen der aufsichtsrechtliche Hinweis zu machen, dass bei blosser Bezeichnung des Erlasses oder Beschlusses und Angabe des Rechtsmittels in der Publikation inskünftig zusätzlich die Fundstelle, wo der Wortlaut (elektronisch und physisch) gefunden werden kann, anzugeben ist.

3. [Kosten- und Entschädigungsfolgen]

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