Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):
Sachverhalt:
Mit Einsatzvertrag vom 9. September 2015 wurde die Rekurrentin A. von der B. AG als temporäre Mitarbeiterin eingestellt. Gleichentags schloss die B. AG mit dem – im Einsatzvertrag als Einsatzfirma bezeichneten – Lehrmittelverlag einen Personalverleihvertrag ab. Inhalt des Vertrages war der Arbeitseinsatz der Rekurrentin. Das Arbeitspensum wurde auf 30 bis 40 Prozent festgelegt, es wurde ein Stundenlohn vereinbart, die Einsatzdauer wurde nicht genau terminiert: «voraussichtlich bis auf Weiteres». Am 22. September 2015 nahm die Rekurrentin ihre Arbeitstätigkeit als juristische Mitarbeiterin beim Lehrmittelverlag auf. Am 3. Mai 2016 einigten sich die Parteien vertraglich auf eine Erhöhung des Arbeitspensums auf 100 Prozent und auf die Auszahlung eines monatlichen Salärs. An der unbestimmten Einsatzdauer änderte sich nichts. Am 27. März 2017 erkrankte die Rekurrentin und wurde in der Folge mehrfach krankgeschrieben. Am 12. Mai 2017 kündigte der Lehrmittelverlag den Personalverleihvertrag unter Wahrung der einmonatigen Kündigungsfrist auf den 11. Juni 2017. Die Rekurrentin wurde darüber und über die Beweggründe (betriebliche Reorganisation und damit einhergehend Auslagerung von Arbeitsbereichen) gleichentags mit elektronischer Post informiert. Mit Einschreiben vom 26. Juni 2017 kündigte die B. AG den zwischen ihr und der Rekurrentin bestehenden Einsatz- und Rahmenarbeitsvertrag unter Berücksichtigung der Sperrfrist wegen Krankheit und unter Einhaltung der einmonatigen Kündigungsfrist auf den 27. Juli 2017. Am 31. August 2017 stellte die Rekurrentin gestützt auf das öffentliche Personalrecht bei der Rekursgegnerin verschiedene Anträge betreffend ihre Arbeitstätigkeit im Lehrmittelverlag. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2017 wies die Rekursgegnerin die Anträge vollumfänglich ab. Gegen diese Verfügung wurde mit Eingabe vom 28. November 2017 rechtzeitig Rekurs an den Regierungsrat erhoben. Die Rekurrentin beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Verpflichtung der Rekursgegnerin zu Lohnfortzahlungen infolge Krankheit, zur nachträglichen Ausrichtung des 13. Monatslohns, zur Zahlung einer Entschädigung in Höhe von vier Monatslöhnen aufgrund einer sachlich nicht gerechtfertigten Kündigung und schliesslich zur Abgeltung nicht gewährter Essensvergünstigungen in Form von Lunch-Checks, dies alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin. Die Rekursgegnerin beantragt in ihrer Vernehmlassung, der Rekurs sei abzuweisen. Das gemäss § 150 lit. f der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO) zum Mitbericht eingeladene Personalamt beantragt innert erstreckter Frist, der Rekurs sei abzuweisen, soweit auf ihn einzutreten ist. Mit Stellungnahme vom 13. Oktober 2018 hielt die Rekurrentin an ihrem Rekurs fest. Die Begründung der angefochtenen Verfügung sowie die Vorbringen der Parteien ergeben sich, soweit für den Entscheid erforderlich, aus den Erwägungen.
Erwägungen:
1. a) [Ausstand Direktionsvorsteherin]
b) Bevor die angerufene (Rechtsmittel-)Behörde auf die Behandlung einer Sache eintritt, hat sie von Amtes wegen ihre Zuständigkeit zu prüfen (§ 5 VRG). Dazu gehört auch die sachliche Zuständigkeit, die sich aus der Rechtsnatur des Verfahrensgegenstandes ergibt. Bei der Bestimmung der sachlichen Zuständigkeit müssen zuweilen materiell-rechtliche Vorfragen beantwortet werden (KASPAR PLÜSS, in: Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, § 5 N 12 ff.). Gemäss dem in § 1 VRG verankerten Grundsatz sind Verwaltungsrechtspflegeorgane, zu denen auch der Regierungsrat in seiner Funktion als Rekursinstanz gehört (vgl. § 19b Abs. 2 lit. a VRG), für öffentlich-rechtliche Angelegenheiten sachlich zuständig. Unzuständig sind sie hingegen zur Beurteilung privatrechtlicher Ansprüche; diese sind vor den Zivilgerichten geltend zu machen (§ 1 Satz 2 VRG).
c) Die Rekurrentin stützt sämtliche von ihr geltend gemachten Ansprüche auf das Personalgesetz und die dazugehörige Vollzugsverordnung und geht somit davon aus, dass ihre vergangene Arbeitstätigkeit im Lehrmittelverlag dem öffentlichen Personalrecht unterstellt war. Die Rekursgegnerin und das Personalamt verneinen eine Anstellung durch den Kanton und damit die Anwendbarkeit des öffentlichen Personalrechts. Es ist deshalb vorfrageweise zu prüfen, ob die vorliegende Streitigkeit in den Bereich des öffentlich-rechtlichen Personalrechts fällt und damit der sachlichen Zuständigkeit des Regierungsrates zugänglich ist.
2. a) Die Rekursgegnerin hält in der angefochtenen Verfügung im Wesentlichen fest, dass zwischen ihr und der Rekurrentin kein direktes Arbeitsverhältnis vorliege, sondern mit der B. AG ein Personalverleihvertrag geschlossen worden sei, weshalb das Vertragsverhältnis zwischen dem Lehrmittelverlag als Entleiher und der B. AG als Verleiherin den Bestimmungen des Arbeitsvermittlungsgesetzes unterliege und für die Anwendung des öffentlichen Personalrechts kein Raum sei. Eine direkte Festanstellung sei nicht möglich gewesen, da es im Stellenplan des Lehrmittelverlages keine vakante Stelle gegeben habe. Es sei der Rekurrentin mehrfach gesagt worden, dass eine Festanstellung erst dann thematisiert werden könne, wenn der Lehrmittelverlag rechtlich verselbständigt sei. Der Zeitpunkt der Umwandlung in eine privatrechtliche Aktiengesellschaft sei lange Zeit nicht klar gewesen; jetzt sei er auf den 1. Januar 2019 vorgesehen. Der Lehrmittelverlag habe sich aber bei der B. AG für die Ausrichtung eines Monatslohns eingesetzt, um bei der Rekurrentin starke Lohnschwankungen zu vermeiden. Zu einer verfügten Anstellung sei es aber nie gekommen, weshalb kein kantonales Personalrecht anwendbar sei. Daran ändere auch nichts, dass die Rekurrentin gemäss eigenen Aussagen für den Einsatz im Lehrmittelverlag ihre selbständige Tätigkeit aufgegeben und man nach einer gewissen Übergangszeit ein Vollzeitpensum vereinbart habe.
b) Die Rekurrentin begründet das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnisses zwischen ihr und dem Lehrmittelverlag mit Art. 47 Abs. 1 der Kantonsverfassung, wonach das Arbeitsverhältnis des Staats- und Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht unterstehe. Nach Lehre und Rechtsprechung würden als Staatspersonal Angestellte des Staates und seiner unselbständigen Anstalten gelten. Der Lehrmittelverlag besässe die Rechtsform einer unselbständigen, öffentlich-rechtlichen Anstalt, sodass die Angestellten des Lehrmittelverlages zwingend dem Personalgesetz zu unterstellen seien. Das Personalgesetz habe es dem Lehrmittelverlag aber nicht erlaubt, mit der Rekurrentin ein privatrechtliches oder befristetes Arbeitsverhältnis einzugehen, weshalb er sie über einen Personalverleiher engagiert habe. Indem der Lehrmittelverlag das Institut des Personalverleihs dazu benutzt habe, einen Tatbestand zu schaffen, der die Anwendung des zwingenden Personalrechts ausschliessen sollte, habe er rechtsmissbräuchlich gehandelt. Die mehrmaligen Versprechen eines langfristigen beruflichen Engagements zeigten denn auch, dass die Aufgaben der Rekurrentin nie zeitlich befristet gewesen seien und es auch nie darum gegangen sei, Arbeitsspitzen zu brechen und/oder rasch personelle Engpässe zu umgehen. Der Lehrmittelverlag habe ein unbefristetes und volles Engagement der Rekurrentin gewollt, ohne die für ihn nachteiligen Bedingungen des Personalgesetzes in Kauf nehmen zu müssen. Es sei deshalb nicht der Lehrmittelverlag in diesem rechtsmissbräuchlichen Vorgehen, sondern vielmehr die Rekurrentin in ihrem Vertrauen zu schützen, die daran geglaubt habe, zu seinem späteren Zeitpunkt direkt vom Lehrmittelverlag angestellt zu werden und deshalb ihre selbständige Erwerbstätigkeit aufgegeben habe.
c) Dem Vorwurf des Rechtsmissbrauchs entgegnet die Rekursgegnerin in ihrer Rekursantwort, man habe deshalb auf die Dienste eines Personalverleihers zurückgegriffen, weil man auf die Unterstützung durch eine juristisch geschulte Person angewiesen gewesen sei, eine Festanstellung aber mangels Vakanz im Stellenplan des Lehrmittelverlages nicht möglich gewesen wäre. Weiter wiederholt die Rekursgegnerin, dass von der Möglichkeit einer Festanstellung durch Verfügung nie die Rede gewesen sei. Man habe der Rekurrentin lediglich mehrfach gesagt, dass eine Festanstellung erst dann thematisiert werden könne, wenn der Lehrmittelverlag rechtlich verselbständigt sei. Im Dezember 2017 habe der Regierungsrat beschlossen, dass die Übertragung des Lehrmittelverlages in die neu zu gründende Aktiengesellschaft auf den 1. Januar 2019 erfolge. Danach gelte auch für die derzeit noch nach öffentlichem Recht angestellten Mitarbeitenden kein Personalrecht mehr. Die Umstellung auf einen Monatslohn sei nicht im direkten Zusammenhang mit dem Verzicht der Rekurrentin auf ihre selbständige Tätigkeit gestanden. Die Rekurrentin sei bereits seit November 2015 zu 100 Prozent im Einsatz für den Lehrmittelverlag gewesen. Zudem sei es ihr ein Anliegen gewesen, die Anwaltsprüfung zu absolvieren, da sie diese für eine erfolgreiche, selbständige Tätigkeit als notwendig erachtet habe. Auf den Grundsatz von Treu und Glauben könne sich die Rekurrentin auch deshalb nicht berufen, weil sie sich als Juristin nicht auf den Standpunkt stellen könne, nicht gewusst zu haben, dass ihr, die sie nur mit der Personalverleiherin, B. AG, in einem Vertragsverhältnis gestanden sei, das öffentliche Personalrecht verwehrt bliebe. Auf dieses habe sie sich während ihres ganzen Arbeitseinsatzes auch nie berufen; im Gegenteil habe sie von den Rechten, die sich ihr aus dem privatrechtlichen Einsatzvertrag ergeben würden, Gebrauch gemacht, indem sie beispielsweise Krankentaggelder bezogen habe. Der Kanton hingegen verfüge über keine Krankentaggeldversicherung.
d) In ihrer finalen Stellungnahme hält die Rekurrentin daran fest, dass das Vorgehen des Lehrmittelverlages rechtsmissbräuchlich gewesen sei. Der Umstand, dass im Mai 2016 das Arbeitspensum vertraglich auf 100 Prozent erhöht worden sei und man auch über eine zukünftige Zusammenarbeit gesprochen habe, zeige, dass seitens des Lehrmittelverlages ein zeitlich unbefristetes Vollzeitengagement der Rekurrentin gewünscht gewesen sei. Die Rekursgegnerin habe sich jedoch eine Stelle nach Personalrecht sparen wollen und die Rekurrentin, weil das Personalgesetz kein privatrechtliches oder (mehrfach) befristetes Arbeitsverhältnis zulasse, über einen Personalverleih engagiert. Damit habe die Rekursgegnerin die Nachteile einer Festanstellung nach den Bedingungen des Personalgesetzes umgehen können. Die Rekurrentin wäre nämlich während ihrer krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit nach öffentlichem Personalrecht besser geschützt gewesen, hätte sie doch gestützt auf § 99 VVO während einer Dauer von sechs Monaten den ganzen Lohn und nicht lediglich 80 Prozent davon erhalten. Indem die Rekursgegnerin nun geltend mache, dass eine Festanstellung infolge fehlender Stellenprozente nicht möglich gewesen sei, verkenne sie das vorliegende juristische Problem, nämlich die Frage, ob eine unselbständige, öffentlich-rechtliche Anstalt, deren Arbeitsverhältnisse nach der Kantonsverfassung zwingend dem öffentlichen Recht unterstellt seien, über das Institut des Personalverleihs eine Mitarbeiterin für länger als ein Jahr unbefristet und in einem Vollzeitpensum engagieren kann.
3. a) Die Rekurrentin macht nicht geltend, dass zwischen ihr und dem Lehrmittelverlag bzw. der Rekursgegnerin ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis bestanden hat und deshalb zur Beurteilung der Ansprüche das kantonale Personalgesetz zur Anwendung gelangen muss. Sie macht aber geltend, dass nach richtiger Betrachtung ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis hätte bestehen müssen und die Rekursgegnerin jedenfalls nicht befugt gewesen wäre, die Arbeitskraft der Rekurrentin über einen Personalverleih in Anspruch zu nehmen, weshalb öffentliches Personalrecht anwendbar sei.
b) Zivilrechtliche Arbeitsverträge sind im öffentlichen Sektor grundsätzlich zulässig. Das Gemeinwesen ist nicht dazu verpflichtet, seine Anstellungsverhältnisse öffentlich-rechtlich auszugestalten. Eine privatrechtliche Anstellung darf durch das anwendbare Dienstrecht aber nicht ausgeschlossen sein (vgl. ROLAND MÜLLER / CAROLINE VON GRAFFENRIED, Unterschiede zwischen privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Anstellung, in: recht, 5/6 2011, S. 156 ff.). Das zürcherische Personalrecht hat auf die Möglichkeit der privatrechtlichen Anstellung vollumfänglich verzichtet (vgl. TOBIAS JAAG / MARKUS RÜSSLI, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. Aufl., 2012, N 3017; RRB Nr. 1280/2006). Der Grundsatz der öffentlich-rechtlichen Anstellung wird sowohl in der Kantonsverfassung (Art. 47 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [Kantonsverfassung; KV]) als auch im Personalgesetz ausdrücklich festgehalten (§ 7 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [Personalgesetz; PG]). Nach § 1 Abs. 1 PG gilt das auch für das Personal unselbständiger Anstalten. Gemäss § 10 Abs. 1 des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 (BiG) wird der Lehrmittelverlag in der Rechtsform einer unselbständigen, öffentlich-rechtlichen Anstalt geführt. Damit sind die Mitarbeitenden des Lehrmittelverlages – bis zu dessen rechtlichen Verselbständigung in Form einer Aktiengesellschaft – öffentlich-rechtlich angestellt (RRB Nr. 395/2014) und besteht so lange auch kein Raum für den Abschluss privatrechtlicher Arbeitsverträge.
c) Der Lehrmittelverlag hat nicht mit der Rekurrentin gestützt auf das Privatrecht einen Arbeitsvertrag, sondern mit der B. AG einen Personalverleihvertrag abgeschlossen. Der Verleihvertrag ist kein Arbeitsvertrag, sondern gehört zur Kategorie der Dienstverschaffungsverträge (Basler Kommentar OR I, 6. Aufl., 2015, WOLFGANG PORTMANN / ROGER RUDOLPH, Art. 319 N 34). Er ist spezialgesetzlich im Bundesgesetz über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih vom 6. Oktober 1989 (Arbeitsvermittlungsgesetz; AVG) und in der Verordnung über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih vom 16. Januar 1991 (Arbeitsvermittlungsverordnung; AVV) geregelt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist im Personalverleih ein Beschaffungsgeschäft zu sehen, weil sich damit eine staatliche Stelle entscheidet, die benötigten Fachkräfte nicht selbst durch Anstellung zu akquirieren (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B_1687/2010 vom 21. Juni 2011 E. 4.). Auch wenn ein Personalverleih zwischen Entleiher und Arbeitnehmer eine quasi-vertragliche bzw. faktische Arbeitsbeziehung zu begründen vermag, indem dem Entleiher das Recht am Arbeitsergebnis zusteht und er gegenüber dem Arbeitnehmer Weisungsrecht und Fürsorgepflichten hat, umgekehrt der Arbeitnehmer die Interessen des Entleihers in guten Treuen zu wahren hat (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich PK.2002.00002 vom 18. September 2002 E. 3), hat der Lehrmittelverlag weder mit der Rekurrentin noch mit der B. AG gestützt auf das Privatrecht einen Arbeitsvertrag geschlossen. Zu prüfen bleibt aber, ob er die Bestimmungen der Kantonsverfassung und des Personalgesetzes nicht in unzulässiger Weise umgangen hat, indem er zur Beschaffung von juristischem Fachwissen die Rekurrentin entliehen hat, statt für sie mittels Verfügung ein Arbeitsverhältnis zu begründen bzw. von der Rekursgegnerin, der er unterstellt ist, begründen zu lassen.
d) Eine Gesetzesumgehung besteht darin, dass ein gesetzliches Verbot verletzt wird, indem ein scheinbar legitimes Mittel verwendet wird, um ein Ergebnis zu erzielen, das verboten ist. Das Institut der Gesetzesumgehung hat Berührungspunkte zum Rechtsmissbrauchsverbot: Der Wortlaut einer Verbotsnorm wird beachtet, ihr Sinn aber missachtet. Um zu beurteilen, ob eine Umgehung vorliegt, ist die Verbotsnorm auszulegen und zu prüfen, ob sie nach ihrem Sinn auch auf das streitige Geschäft anwendbar ist (BGE 140 II 233 E. 5.1 mit Hinweisen). Die kantonalen Bestimmungen von Art. 47 Abs. 1 KV und § 7 PG sind zwar keine Verbotsnormen, die eine Unterlassungspflicht statuieren, enthalten aber mit der Unterstellung des Arbeitsverhältnisses des Staatspersonals unter das öffentliche Recht auch implizit das Verbot privatrechtlicher Arbeitsverträge.
e) Der gänzliche Verzicht auf privatrechtliche Anstellungen findet seine hauptsächliche Begründung in der Bindung des Staates an die Grundsätze des öffentlichen Rechts. Zu diesen gehören insbesondere das Legalitätsprinzip, das Gleichbehandlungsgebot, der Grundsatz der Verhältnismässigkeit und derjenige des öffentlichen Interesses sowie der Vertrauensschutz. Diese Grundsätze binden den Staat in seinem gesamten Handeln, d.h. auch dann, wenn er als Privater auftritt. Eine Unterstellung des Arbeitsverhältnisses unter das Privatrecht wäre somit niemals eine echte, weil der Staat auch als privater Arbeitgeber rechtsstaatlichem Handeln verpflichtet wäre und sich davon nicht lossagen könnte. Insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit könnte sich die Anwendung von unterschiedlichem Recht auf Staatsangestellte als problematisch erweisen, und es rechtfertigt sich deshalb, innerhalb der öffentlichen Verwaltung keine unterschiedlichen Arbeitnehmerkategorien zu schaffen. Ferner würden sich auch in der Rechtspflege Divergenzen ergeben, indem der Staat bei arbeitsrechtlichen Streitigkeiten je nach rechtlicher Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses der Verwaltungsrechtspflege oder der zivilen Gerichtsbarkeit unterworfen wäre. Schliesslich erlaubt auch das öffentliche Personalrecht eine flexible Handhabung und es besteht kein Grund, beim Staatspersonal auf privatrechtliche Anstellungen auszuweichen (vgl. zum Ganzen Weisung des Regierungsrates im Zusammenhang mit der Revision des Personalgesetzes, ABl 1996 1131 ff., 1144 ff.). So hätte auch der Lehrmittelverlag, der den Abschluss des Personalverleihvertrages teils mit fehlenden Stellenprozenten im Stellenplan erklärt, gestützt auf § 161 Abs. 1 VVO die Möglichkeit gehabt, ausserhalb des Stellenplans befristet und für längstens zwölf Monate eine Aushilfe anzustellen. Denn entgegen der Ansicht der Rekurrentin kennt auch das öffentliche Personalrecht die Möglichkeit einer befristeten Anstellung.
f) Als unselbständige, öffentlich-rechtliche Anstalt ist der Lehrmittelverlag zwar aus der Zentralverwaltung ausgegliedert, deswegen aber nicht von den Grundsätzen rechtsstaatlichen Handelns befreit. Auch er hat im Rahmen seiner Tätigkeit die öffentlich-rechtlichen Prinzipen einzuhalten und insbesondere auf seine sämtlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gleiches Recht anzuwenden. Eine Besonderheit besteht jedoch vorliegend darin, dass der Lehrmittelverlag sich auf dem Weg zu einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft befindet und sich bereits heute nicht auf die Erfüllung seiner öffentlichen Kernaufgaben, die gemäss § 10 Abs. 2 BiG in Verbindung mit § 2 der Verordnung über den Lehrmittelverlag vom 19. August 1998 in Produktion, Erwerb und Vertrieb von Lehrmitteln und Unterrichtshilfen für die Zürcher Volksschule bestehen, beschränkt, sondern wirtschaftlich tätig ist und für weitere Bereiche des Bildungswesens Leistungen erbringt (§ 3 der Verordnung über den Lehrmittelverlag), indem er seine Produkte in andere Kantone verkauft und sein Sortiment um Lehrmittel für höhere Lehrstufen und Produkte, die keine Lehrmittel im engeren Sinn sind (wie Bilderbücher oder Tonträger mit Kinderliedern), erweitert. Der Lehrmittelverlag erfüllt seine Aufgaben nach unternehmerischen Grundsätzen (§ 1 Satz 2 der Verordnung über den Lehrmittelverlag). Er gehört zusammen mit der Schulverlag plus AG, der Klett und Balmer AG und der Cornelsen Schulverlage Schweiz AG zu den führenden Lehrmittelverlagen in der Schweiz. Die Hälfte seines jährlichen Umsatzes erwirtschaftet der Lehrmittelverlag im Markt ausserhalb der Zürcher Volksschule (vgl. RRB Nr. 395/2014). Der Rechtsformwechsel war und ist für den Lehrmittelverlag mit einigen Unsicherheiten verbunden und er macht denn auch geltend, dass er auch deshalb auf eine Direktanstellung der Rekurrentin verzichtet habe bzw. eine Festanstellung der Rekurrentin erst nach der rechtlichen Verselbständigung habe thematisieren wollen. Dies ist nachvollziehbar und verständlich, zumal lange Zeit nicht klar war, wann und zu welchen Konditionen das Personal des Lehrmittelverlages in die neu zu gründende Aktiengesellschaft des Privatrechts überführt werden soll. Erst mit Beschluss vom 13. Dezember 2017 hat der Regierungsrat das neue Gesetz über den Lehrmittelverlag vom 11. April 2016 (LMVG) teilweise in Kraft gesetzt und so den Übergang der Anstellungsverhältnisse in § 17 LMVG verbindlich geregelt (RRB Nr. 1211/2017). Auch in Bezug auf den Umfang der juristischen Aufgaben und die notwendige Dauer der Beschäftigung bestand für den Lehrmittelverlag lange Zeit Ungewissheit und konnte er sich deshalb diesbezüglich nicht festlegen. So betrug das anfängliche Arbeitspensum der Rekurrentin 30 bis 40 Prozent, wurde aber alsbald, nach Feststellung eines entsprechenden Bedarfs, auf 100 Prozent erhöht. Ebenso wenig konnte im Voraus die erforderliche Einsatzdauer bestimmt werden und lautete deshalb: «voraussichtlich bis auf Weiteres». Gleichwohl konnte der Lehrmittelverlag während der Dauer der Verselbständigung nicht auf rechtliche Unterstützung verzichten, war er im Rahmen dieses Prozesses doch auf juristisches Fachwissen angewiesen. Dass er unter diesen Umständen auf die Anstellung einer Juristin, und damit verbunden eine langwierige Personalrekrutierung, verzichtete und stattdessen die Arbeitsstunden der Rekurrentin bei einem Personalverleih, mit dem die Rekurrentin notabene freiwillig ein Arbeitsvertragsverhältnis eingegangen war, eingekauft hat, ist nicht zu beanstanden. Anders ausgedrückt war der Lehrmittelverlag berechtigt, mit der B. AG einen Personalverleihvertrag abzuschliessen und stellt dieses Rechtsgeschäft, entgegen der Auffassung der Rekurrentin, keine verpönte Gesetzesumgehung dar. Womit aber freilich nicht gesagt ist, dass Personalverleihverträge grundsätzlich und unter allen Umständen zulässig sind, sondern lediglich, dass sich im vorliegenden Fall, im Rahmen der rechtlichen Verselbständigung einer unselbständigen, öffentlich-rechtlichen Anstalt die Personalentleihe als zweckmässig erwies, um rasch notwendiges juristisches Fachwissen zu beschaffen.
4. a) Die Rekurrentin beansprucht schliesslich, in ihrem Vertrauen in die Versprechen des Lehrmittelverlages, zu einem späteren Zeitpunkt von ihm angestellt zu werden, geschützt zu werden, habe sie doch deswegen ihre selbständige Erwerbstätigkeit aufgegeben.
b) Der in Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder ein sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Gemäss Rechtsprechung und Lehre setzt ein solcher Vertrauensschutz voraus, dass die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder die rechtsuchende Person die Behörde aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte, die Person die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte, sie im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, und die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 131 V 472 E. 5; vgl. auch ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., 2016, N 624 ff.).
c) Die Rekursgegnerin bestreitet nicht, mit der Rekurrentin über die Möglichkeit einer Direktanstellung gesprochen zu haben, erklärt aber, dass eine solche immer erst für die Zeit nach der rechtlichen Verselbständigung in Betracht gezogen worden sei und man der Rekurrentin zu keinem Zeitpunkt etwas Anderslautendes versprochen, geschweige denn zugesichert habe. Auch die Rekurrentin selbst macht nicht geltend, eine verbindliche Zusage erhalten zu haben, ist aber der Auffassung, dass die Rekursgegnerin mit ihrer Aussage, ihr nach der Umwandlung in eine Aktiengesellschaft eine Stelle anbieten zu können bzw. mit ihr das zum gegebenen Zeitpunkt nochmals zu thematisieren, eine Vertrauensgrundlage für die Aufgabe ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit geschaffen habe. Aus den Akten geht hervor, dass das tatsächliche Arbeitspensum der Rekurrentin bereits im November 2015 auf 100 Prozent erhöht und im Mai 2016 lediglich noch vertraglich angepasst wurde. Spätestens seit diesem Zeitpunkt – und damit zeitlich weit vor den im Frühjahr (März und April) 2016 geführten Gesprächen betreffend Anstellungsmöglichkeiten beim Lehrmittelverlag – hatte die Rekurrentin keine zeitlichen Kapazitäten mehr, ihrer selbständigen Tätigkeit als Juristin im bisherigen Umfang nachzugehen. Aktenkundig ist ebenfalls, dass die Rekurrentin die Fortsetzung ihrer freiberuflichen Tätigkeit weniger von einer Direktanstellung als vielmehr vom Besitz des Anwaltspatents abhängig gemacht hat. So schreibt sie in dem von ihr verfassten, als «Mitarbeitergespräch vom 7. März 2016» bezeichneten Dokument, dass die Erfahrung gezeigt habe, dass seitens ihrer Klienten immer mehr das Bedürfnis bestehe, von ihr auch zu Gericht begleitet zu werden. Dies sei aber nicht immer gleich möglich, weil vor einigen Behörden Anwaltszwang bestehe und dort, wo dies nicht gelte, der entsprechende Nachweis mit grossem Aufwand verbunden sei. Auch könne sie als Nichtanwältin keine amtlichen Mandate übernehmen und so sozial Schwächeren rechtlichen Beistand gewähren. Die Rekurrentin gelangt in ihren Ausführungen deshalb zum Schluss, dass sie die Anwaltsprüfung absolvieren müsse, was aber eine längere Vorbereitungszeit erfordere. Insgesamt geht die Rekurrentin von einer Vorbereitungsdauer von zwei bis drei Jahren aus. Daraus erhellt, dass die Rekurrentin ihre freiberufliche Tätigkeit im Herbst 2015 nicht aufgegeben hat, weil sie, wie sie geltend macht, von einer unbefristeten Vollzeitstelle beim Lehrmittelverlag ausgegangen ist, sondern weil ihr zur Ausübung ihrer selbständigen Tätigkeit auf die gewünschte Art und Weise das Anwaltspatent fehlte. Jedenfalls kann die Rekurrentin aus der Äusserung des Lehrmittelverlages, sie zu einem späteren, aber noch ungewissen Zeitpunkt, möglicherweise unter Vertrag zu nehmen, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Eine solch vage Absichtskundgabe vermag noch kein schutzwürdiges Vertrauen zu begründen. Doch selbst wenn man eine taugliche Vertrauensbasis annehmen möchte, fehlte es am Nachweis getätigter Dispositionen, die nicht ohne Nachteil wieder rückgängig gemacht werden können. So hat die Rekurrentin in keiner Weise dargelegt, warum ihr eine Wiederaufnahme ihrer selbständigen Tätigkeit grundsätzlich – meint unabhängig von ihrem jetzigen gesundheitlichen Zustand – unmöglich wäre bzw. worin die damit verbundenen Nachteile bestünden. Zudem hätte die Zusicherung einer späteren Anstellung, wie es das Personalamt in seinem Mitbericht zutreffend festgestellt hat, nicht bewirkt, dass die Rekurrentin von nun an gestützt auf das Personalgesetz Forderungen gegen die Rekursgegnerin geltend machen könnte. Damit spielt es keine Rolle mehr und kann deshalb offengelassen werden, ob sich die Rekurrentin als Juristin im vorliegenden Fall auf die Aussage des Lehrmittelverlages in guten Treuen verlassen durfte oder ob an ihre Sorgfaltspflicht als Rechtskundige nicht erhöhte Anforderungen zu stellen sind.
5. a) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass zwischen der Rekurrentin und der Rekursgegnerin kein Rechtsverhältnis vorliegt, das sich nach öffentlich-rechtlichem Personalrecht beurteilt. Weder besteht ein durch Verfügung bzw. durch öffentlich-rechtlichen Vertrag begründetes Arbeitsverhältnis (vgl. § 12 PG) noch eine Gesetzesumgehung, welche die Anwendung öffentlich-rechtlichen Personalrechts nach sich ziehen würde. Schliesslich kann die Rekurrentin auch nicht gestützt auf das Prinzip von Treu und Glauben ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis konstruieren. Es liegt somit keine Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Natur vor und der Regierungsrat ist zur Behandlung des vorliegenden Rekurses sachlich nicht zuständig. Ein Weiterleiten an ein Zivilgericht gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG fällt ausser Betracht; das zuständige Zivilgericht ist keine Verwaltungsbehörde im Sinne der genannten Bestimmung und die Vorschriften der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008, die gemäss § 71 VRG ergänzend Anwendung finden, kennen eine Überweisung von Amtes wegen an die sachlich zuständige Stelle nicht.
b) Nach dem Gesagten ist der Rekurs daher abzuweisen, soweit auf ihn einzutreten ist. In Verfahren betreffend personalrechtliche Streitigkeiten werden nach § 13 Abs. 3 VRG keine Kosten erhoben. Obschon die geltend gemachten Forderungen der Rekurrentin gerade nicht personalrechtlicher Natur sind, rechtfertigt es sich, die Kosten des vorliegenden Verfahrens, in welchem der Regierungsrat nicht in der Sache selbst entschieden hat, auf die Staatskasse zu nehmen. Dies auch, weil die Rekursgegnerin in der angefochtenen Verfügung die Anträge fälschlicherweise abgewiesen hat, ohne dass sie sich materiell mit ihnen beschäftigt hätte. Eine Parteientschädigung steht der Rekurrentin (§ 17 Abs. 2 VRG) nicht zu.
N.B.
Sowohl das Verwaltungsgericht (Urteil VB.2018.00459 vom 23. Januar 2019) als auch das Bundesgericht (Urteil 8C_167/2019 vom 6. Juni 2019) haben die erhobenen Rechtsmittel abgewiesen.
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