Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):

Sachverhalt (komprimiert):

Der Gemeinderat Maur genehmigte mit Beschluss vom 4. April 2022 das Auflage-/Bauprojekt Gewässer Looren, Revitaliserung Rausenbach/Haldenbach und bewilligte die damit verbundenen Ausgaben von Fr. 1'867'000 als gebundene Ausgaben. Gegen diesen Beschluss gelangten mit je gleichlautenden Eingaben vom 3. Mai 2022 bzw. 4. Mai 2022 A., B. und C. an den Bezirksrat Uster und erhoben Rekurs in Stimmrechtssachen. Sie beantragten die Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses vom 4. April 2022.
Erwägungen:
1. [Prozessgeschichte]
2.
2.1
Mit Rekurs in Stimmrechtssachen können alle Verletzungen der politischen Rechte und von Vorschriften über ihre Ausübung beanstandet werden (§ 19 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2] i.V.m. § 20 Abs. 1 VRG). So kann u.a. auch eine Verletzung der Gewaltenteilung geltend gemacht werden, wenn beispielsweise die Exekutive die kommunale Zuständigkeitsordnung missachtet und einen Entscheid allein trifft, der den Stimmberechtigten zur Beschlussfassung hätte unterbreitet werden müssen (HANS RUDOLPH THALMANN et al., Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011, § 151a N 2 und 3.1). Eine Verletzung des Stimmrechts ist mit Rekurs beim Bezirksrat zu rügen (§ 19b Abs. 2 lit. c VRG). Die Rekurrenten sind als in der Gemeinde wohnhafte Stimmberechtigte zum Rekurs legitimiert (§ 21a lit. a VRG).
2.2
Der Rekursgegner beantragt vorab das Nichteintreten auf den Stimmrechtsrekurs wegen fehlender Begründung. Die Rekurrenten hätten sich nicht mit seinen Erwägungen im angefochtenen Beschluss auseinandergesetzt und seien somit ihrer Substantiierungspflicht nicht nachgekommen. Die Rekurrenten führen zur Rekursbegründung sinngemäss und zusammengefasst aus, dass es sich beim bewilligten Kredit in der Höhe von Fr. 1'867'000 für die Offenlegung des Rausen- und Haldenbachs inkl. dessen Höherlegung im Gegensatz zur Darlegung des Rekursgegners nicht um eine an den mit Urnenabstimmung vom 27. Februar 2020 für ein neues Bevölkerungsschutzgebäude bewilligten Kredit von 9'050'000 gebundene Ausgabe handle. Denn in jenem Kreditantrag sei unter der Position «Umgebung» zwar ein Teilbetrag von Fr. 886'000 eingeschlossen gewesen, Ausführungen insbesondere zu möglichen gewässerschutztechnischen Anpassungen seien jedoch nicht gemacht worden. Angesichts der klaren und bekannten Auflagen des AWEL (Abfall, Wasser, Energie und Luft) sei das ursprünglich bewilligte Projekt nicht mehr umsetzbar und die damalige Krediterteilung obsolet geworden. Vielmehr führten die Auflagen dazu, dass das Bevölkerungsschutzkonzept grundsätzlich neu aufgearbeitet werden müsse. Der Rekursgegner könne die Ausgabe von Fr. 1'867'800 nicht einfach in Ergänzung und Erweiterung des Ursprungsprojekts bewilligen. Nachdem mit dem Bau des Bevölkerungsschutzgebäudes noch nicht begonnen worden sei, sei es unumgänglich, den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern an der Urne ein neues, umfassendes Projekt vorzulegen.
Um der Begründungspflicht nach § 23 Abs. 1 VRG als formelle Gültigkeitsvoraussetzung des Rekurses zu entsprechen, genügt die blosse Behauptung, der angefochtene Entscheid sei fehlerhaft, nicht. Die Begründung muss sich jedenfalls in minimaler Weise mit den Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzen. Bei juristischen Laien werden allerdings keine hohen Anforderungen an die Begründung gestellt. Es genügt, wenn diese sachbezogen ist und wenigstens im Ansatz erkennen lässt, in welchen Punkten und weshalb die beanstandete Verfügung angefochten wird. Höhere Anforderungen werden dagegen an Rechtsanwälte gestellt. Diese müssen die Anforderungen an eine Rekurseingabe kennen (ALAIN GRIFFEL in: Kommentar VRG, 3. Auflage 2014, § 23 N 17). Den Rekurseingaben lässt sich ohne Weiteres entnehmen, dass die Rekurrenten, von denen keiner als Rechtsanwalt tätig ist oder war, entgegen der Darlegung des Rekursgegners im angefochtenen Beschluss den bewilligten Kredit für die Offenlegung des Rausen- und Haldenbachs nicht als an das Projekt Bevölkerungsschutzgebäude gebundene Ausgaben betrachten, weil sie in jenem Kredit nicht vorgesehen bzw. enthalten gewesen seien. Damit wurden die Minimalanforderungen an eine Rekursbegründung im Sinne des VRG erfüllt. Auf die fristgerecht eingereichten Rekurse ist somit einzutreten.
3.
3.1
Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG; LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130, E. 4.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_17/2017 vom 23. August 2017, E. 4.2). Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich die Mitwirkung der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich eine Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2020.00538 vom 24. September 2020, E. 2,2 mit Hinweis auf MARKUS RÜSSLI in: Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2017, § 103 N 27).
Frühere Kreditbeschlüsse fallen demnach grundsätzlich unter die Legaldefinition von § 103 Abs. 1 GG. Sind die Ausgaben Folge eines früheren Beschlusses der Stimmberechtigten (an der Urne bzw. an der Gemeindeversammlung) oder des Gemeindeparlaments, der dem fakultativen Referendum unterstand, und waren die Ausgaben für die Stimmberechtigten voraussehbar, so liegen grundsätzlich gebundene Ausgaben vor. Mehrausgaben sind dann gebunden, wenn sie mit dem ursprünglichen Kreditbeschluss als bewilligt gelten können (was insbesondere dann der Fall ist, wenn der Verpflichtungskredit infolge indexmässig nachgewiesener Teuerung überschritten wurde), wenn die Mehrkosten infolge unvorhersehbarer oder unvorhergesehener Schwierigkeiten entstanden sind (beispielsweise Mehraufwendungen wegen unerwartet schlechtem Baugrund) oder wenn sich die Mehrkosten aus Modifikationen am Projekt ergeben, die sich im Verlauf der Bauarbeiten als notwendig erweisen. Demgegenüber liegen neue Ausgaben vor, wenn der Hauptkredit bewusst zu niedrig gehalten wurde, um die Vorlage eher durchzubringen oder der Volksabstimmung überhaupt zu entziehen, wenn die Mehrkosten aus Modifikationen am Projekt resultieren, die zwar wünschenswert, aber nicht eigentlich erforderlich waren (z.B. wenn die Komfortstufe angehoben wird), wenn die Mehrkosten Folge einer wesentlichen Projektänderung sind oder wenn die Mehrkosten bei pflichtgemässer Sorgfalt voraussehbar gewesen wären (RÜSSLI, § 103 N 12 ff.).
3.2
Gemäss den Akten fand am 3. April 2019 im Gebiet des geplanten Bevölkerungsschutzgebäudes eine Begehung von Vertretern des Rekursgegners, des AWEL sowie weiteren involvierten Fachpersonen statt. Hintergrund der Begehung war, dass der Rekursgegner eine Machbarkeitsstudie für die Offenlegung des Rausenbachs erarbeitet hatte, weil der geplante Neubau im Gewässerraum des Rausen- und Haldenbachs zu liegen kommen wird. Wegen der damals auf den November 2019 vorgesehenen Volksabstimmung über das neue Bevölkerungsschutzgebäude bestand von Seiten des Rekursgegners eine hohe Dringlichkeit zu wissen, ob eine Bewilligung für das Gebäude durch den Kanton in Aussicht gestellt werden konnte. Das AWEL sagte dem Rekursgegner bis Ende April 2019 eine schriftliche Rückmeldung zur Bewilligungsfähigkeit des Bevölkerungsschutzgebäudes zu, «unter Berücksichtigung der geplanten Verlegung und Offenlegung des Rausenbachs (Festlegung Gewässerraum auf 11 m für den Rausen- und den Haldenbach, befestigte Flächen bzw. Vorplatz und Parkplätze des Bevölkerungsschutzgebäudes über dem Haldenbach, Bewilligungsfähigkeit der Rausenbachvarianten 2 und 3)». Mit E-Mail vom 12. April 2019 teilte das AWEL dem Bereichsleiter Tiefbau der Gemeinde Maur mit, dass das «Anliegen bezüglich Gebäude Bevölkerungsschutz/Konflikt mit den öffentlichen Gewässern Rausenbach und Haldenbach» amtsintern besprochen worden sei, und «die erklärte Absicht der Gemeinde Maur, den Rausenbach zu verlegen, um die notwendige Bewilligung für das Gebäude Bevölkerungsschutz zu erreichen» zustimmend zur Kenntnis genommen werde. In wasserbaupolizeilicher und gewässerschutzrechtlicher Hinsicht könne die erforderliche Bewilligung in Aussicht gestellt werden, mit der Auflage, das Projekt zur Verlegung des Rausenbachs vor der Baufreigabe finanziell und rechtlich zu sichern. Zum Baubewilligungsverfahren hält das AWEL fest, dass die Absicht des Rekursgegners, den Rausenbach zu verlegen und offenzulegen, als Bestandteil der Bauakten miteinzureichen sei. Die Bewilligung in gewässerschutzrechtlicher Hinsicht könne mit der erwähnten Auflage in Aussicht gestellt werden.
Im Beschlussprotokoll zur Projektsitzung vom 9. Oktober 2019, wiederum mit der Teilnahme des Vertreters des AWEL, wird zu «Traktandum 1: Linienführung» festgehalten, dass der eingedolte Haldenbach, um die Option seiner Verlegung im Rahmen der zweiten Projektierungsetappe offenzuhalten, «im Bereich des geplanten Bevölkerungsschutzgebäudes mit dessen und zu Lasten dieses Projektes auf eine Länge von ca. 40 m anzuheben» sei. Zu «Traktandum 3: Bewilligungsfähigkeit Bevölkerungsschutzgebäude/Bestätigung AWEL» wird betreffend Rausenbach ausgeführt, dass das Projekt des Bevölkerungsschutzgebäudes mit seinen Erschliessungsanlagen mit der Verlegung des Baches ausserhalb des definitiven Gewässerraumes zu liegen komme. Sofern die erste Etappe der Revitaliserung Rausenbach rechtlich und finanziell gesichert sei und eine Absichtserklärung seitens der Gemeinde bestehe, das Projekt innert zwei Jahren umzusetzen, werde das AWEL die Zustimmung zum Bevölkerungsschutzgebäude (Ausnahmebewilligung) erteilen. Diese Bewilligung werde unter der Voraussetzung erteilt, dass die Baufreigabe erst erfolge, wenn der Gewässerraum in diesem Abschnitt definitiv festgelegt und in Rechtskraft erwachsen sei. Betreffend Haldenbach wird aufgeführt, dass die Erstellung des Bevölkerungsschutzgebäudes in einem hohen öffentlichen Interesse erfolge. Nach der umfassenden Interessenabwägung werde die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung für das Bevölkerungsschutzgebäude, teilweise innerhalb des Uferstreifens zum Haldenbach, erteilt werden können, was das AWEL mit der Unterzeichnung des Protokolls bestätigte.
Mit Beschluss vom 18. November 2019 erhöhte der Rekursgegner den für die Machbarkeitsstudie über den Rausenbach bewilligten Kredit von Fr. 30'000 um Fr. 60'000 auf Fr. 90'000, damit die Kosten für die erste Etappe des Revitalisierungsprojekts (Offenlegung des Rausenbachs in dem das Bevölkerungsschutzgebäude tangierenden Gebiet) bis zur Projektfestsetzung finanziert werden konnten. Gleichzeitig wurde der Bereichsleiter Tiefbau beauftragt, dem Rekursgegner «das Auflagenprojekt Offenlegung Rausenbach Anfang Juni 2020 für die anschliessende Publikation und öffentliche Planauflage vorzulegen». Nach den Akten geschah dies jedoch nicht. Vielmehr fand am 27. September 2020 die Urnenabstimmung über das Bevölkerungsschutzgebäude statt, ohne dass die vom AWEL geforderte vorgängige rechtliche und finanzielle Sicherstellung der ersten Etappe der Revitalisierung Rausenbach erfolgt wäre. In den Abstimmungsunterlagen fehlte ein Hinweis auf die für die Bewilligungsfähigkeit dieses Projekts vorausgesetzten wasserbaupolizeilichen und gewässerschutzrechtlichen Massnahmen betreffend Rausenbach und Haldenbach (und die damit verbundenen Kosten) gänzlich. Nachdem das Stimmvolk den Baukredit für die Realisierung des Bevölkerungsschutzgebäudes angenommen hatte, reichte der Rekursgegner bei der Baudirektion des Kantons Zürich am 11. Oktober 2021 das Baugesuch Nr. 2021-101 betreffend Neubau Bevölkerungsschutzgebäude ein. Am 2. Februar 2022 teilte diese ihm mit, dass das Projekt aus wasserbaupolizeilicher und gewässerschutzrechtlicher Sicht nicht bewilligungsfähig sei und bis auf Weiteres sistiert werde. Entgegen der anlässlich einer Begehung vor Ort im April 2019 kundgetanen Absicht, den Rausenbach zu verlegen, um die Bewilligung für das Bevölkerungsschutzgebäude zu ermöglichen, sei die Verlegung und Offenlegung des Rausenbachs nicht als Bestandteil der Bauakten mit dem Baugesuch zum Bevölkerungsschutzgebäude eingereicht worden. Die Baudirektion wiederholte, dass Voraussetzung für die Bewilligung des geplanten Bevölkerungsschutzgebäudes ein rechtlich und finanziell gesichertes Wasserbauprojekt sei, dessen Ausführung gleichzeitig mit der Erstellung des Bevölkerungsschutzgebäudes gesichert sei. Dafür wäre dem AWEL ein bereinigtes bewilligungsfähiges Wasserbauprojekt zur zweiten Vorprüfung und zur anschliessenden Festsetzung einzureichen. Dieses Wasserbauprojekt sei öffentlich bekanntzumachen und aufzulegen, ein allfälliges Einspracheverfahren sei durchzuführen. Zudem müsse ein rechtskräftiger Kreditbeschluss vorliegen.
3.3
Aus den Akten ergibt sich somit, dass die Verlegung und Revitalisierung des Rausenbachs und die Höherlegung des Haldenbachs (zwecks seiner allfälligen späteren Verlegung) untrennbar mit dem Bau des Bevölkerungsschutzgebäudes verbunden waren. Dies war für den Rekursgegner nicht nur vorhersehbar, sondern seit April 2019 bekannt. Hingegen wurden diese Zusammenhänge der Stimmbevölkerung vorenthalten. In den Abstimmungsunterlagen über den Baukredit für das Bevölkerungsschutzgebäude wurde nicht erwähnt, dass der Bau des Bevölkerungsschutzgebäudes aus wasserbaupolizeilicher und gewässerschutzrechtlicher Sicht erst bewilligt werden könne, wenn ein zuvor öffentlich bekanntgegebenes und finanziell gesichertes Wasserbauprojekt vorliege und der definitive Gewässerraum rechtskräftig festgesetzt sei. Unter diesen Umständen erscheint es nicht nachvollziehbar bis unredlich, dass der Rekursgegner im angefochtenen Beschluss argumentiert, im Rahmen der Vorbereitung der Baukreditvorlage für den Neubau Bevölkerungsschutzgebäude zuhanden des Stimmvolkes sei davon ausgegangen worden, dass eine Verlegung des das Grundstück tangierenden Bachs nicht zwingend erforderlich sei. Im Zeitpunkt der Kreditbewilligung für das Bevölkerungsschutzgebäude habe man nicht mit Mehrkosten für den Wasserschutz rechnen müssen. Diese seien aufgrund von heute strenger interpretierten Gewässerschutzvorschriften auch nicht vorhersehbar bzw. aufgrund des damaligen Kenntnisstandes und des Fehlens einer detaillierten schriftlichen Stellungnahme der kantonalen Stellen auch nicht vorhergesehen worden (angefochtener Beschluss, Ziff. 8 Zuständigkeit, S. 3). Inwiefern ihm, dem Rekursgegner, im Zusammenhang mit der Revitalisierung von Rausen- und Haldenbach in zeitlicher, örtlicher und sachlicher Hinsicht kein erheblicher Spielraum zugekommen sei, wie er im angefochtenen Beschluss festhält, und was den Kredit ebenfalls zu einer gebundenen Ausgabe machen würde, wird nicht substantiiert.
Die aus dem Auflage-/Bauprojekt Revitalisierung Rausenbach/Haldenbach resultierenden Aufwendungen sind folglich nicht als an den bewilligten Kredit für den Bau des Bevölkerungsschutzgebäudes gebundene Ausgaben zu qualifizieren, sondern als neue Ausgaben. Die Bewilligung des Kredits in der Höhe von Fr. 1'867'800 fiel demnach nicht in die Zuständigkeit des Rekursgegners. Sein Beschluss vom 4. April 2022 ist dementsprechend aufzuheben. Der Rekursgegner hat einen neuen Verpflichtungskredit im Umfang des ursprünglichen Objektkredites und der neu entstandenen Mehrkosten für die Offenlegung und die Revitalisierung und Höherlegung des Rausen- und des Haldenbachs einzuholen. Dieser Kredit muss vom zuständigen Organ, vorliegend vom Stimmvolk im Rahmen einer Urnenabstimmung (Art. 9 Gemeindeordnung Maur), beschlossen werden (PATRIZIA KAUFMANN in: Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2017, § 109 N 15; PETER SAILE, Das Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 179). Der Rekurs ist folglich gutzuheissen.
4.
Für das vorliegende Rekursverfahren sind keine Kosten zu erheben (vgl. § 13 Abs. 4 VRG). Parteientschädigungen (§ 17 VRG) sind mangels entsprechender Anträge keine zuzusprechen.

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