0350

Inhaltsverzeichnis

Entscheidinstanz
Bezirksräte
Geschäftsnummer
GE.2021.47
Entscheiddatum
9. Dezember 2021
Rechtsgebiet
Gemeinderecht

Beschluss vom 9. Dezember 2021

Mitwirkende

Präsident lic. iur. Mathis Kläntschi
Bezirksrat Dr. iur. Roland Jost
Bezirksrat BSc in Business Law Matyas Sagi-Kiss
Bezirksrätin lic. iur. Marita Hauenstein
Bezirksrat MLaw Jedidjah Bollag
Ratsschreiberin MLaw Mireilla Roder


In Sachen

X.
Beschwerdeführer 1

Y.
Beschwerdeführerin 2

Z.
Beschwerdeführer 3

gegen

Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, Stadthaus, 8001 Zürich

Beschwerdegegner
betreffend Aufsichtsbeschwerde Pilotprojekt Wirtschaftliche Basishilfe (Stadtratsbeschluss vom 30. Juni 2021)

Der Bezirksrat stellt fest und erwägt:

1

1.1

Mit Beschluss Nr. 690/2021 vom 30. Juni 2021 bewilligte der Stadtrat der Stadt Zürich für das Pilotprojekt «wirtschaftliche Basishilfe» einen Rahmenkredit von zwei Millionen Franken. Zudem wurde beschlossen, dass über die einzelnen Objektkredite, die an vier Organisationen verteilt werden sollen, der Vorsteher des Sozialdepartements entscheide. Dieser wurde sodann ermächtigt, mit den Vereinen Caritas Zürich, Sans Papiers Anlaufstelle Zürich, Schweizerisches Rotes Kreuz Kanton Zürich sowie Solidara Zürich Leistungsvereinbarungen für die Jahre 2021 - 2022 abzuschliessen (vgl. act. 2).

1.2

Mit Eingabe vom 15. Juli 2021 reichten X., Y. und Z. (folgend: Beschwerdeführer) eine Aufsichtsbeschwerde gegen den genannten
Beschluss des Stadtrats ein (act. 1). Sie stellten den Antrag, es sei gegenüber dem Stadtrat ein aufsichtsrechtliches Verfahren zu eröffnen und er sei anzuhalten, sich strikt rechtskonform – insbesondere im Hinblick auf das Migrationsrecht – zu verhalten (act. 1 S. 2).

1.3

Die Aufsichtsbeschwerde wurde mit Schreiben vom 19. Juli 2021 an den Stadtrat (folgend: Beschwerdegegner) zur Stellungnahme zugestellt (act. 3). Die Stellungnahme ging nach erstreckter Frist am 2. September 2021 ein (act. 5 bis act. 8).

1.4

Mit Schreiben vom 6. September 2021 wurde den Beschwerdeführern Frist zur Einreichung einer ihnen freigestellten Replik zur Stellungnahme des Stadtrats vom 1. September 2021 angesetzt (act. 9). Diese ging 7. Oktober 2021 ein (act. 11).

1.5

Mit Eingabe vom 9. November 2021 ersuchten die Beschwerdeführer um beförderliche Behandlung der Beschwerde (act. 13 und act. 14).

1.6

Mit Beschluss vom 16. November 2021 wies der Bezirksrat den Stadtrat und den Vorsteher des Sozialdepartements an, für die Dauer des vorliegenden aufsichtsrechtlichen Beschwerdeverfahrens keine weiteren Beträge an die Organisationen gemäss Beschluss Nr. 690/2021 vom 30. Juni 2021 zu sprechen. Sodann wurde der Stadtrat und der Vorsteher des Sozialdepartements angewiesen sicherzustellen, dass die mit der Verteilung betrauten Organisationen
einstweilen keine weiteren Beträge gemäss Beschluss Nr. 690/2021 vom 30. Juni 2021 auszahlen (act. 15). Gegen diesen Beschluss erhob der Beschwerdegegner Rekurs beim Regierungsrat (act. 17).

2.

Das Pilotprojekt «wirtschaftliche Basishilfe» bezweckt die Unterstützung von Personen in prekären wirtschaftlichen Lebenssituationen, die entweder keinen oder keinen risikofreien Zugang zur Sozialhilfe oder zu anderen bedarfsorientierten Leistungen haben (Ausländerinnen und Ausländer mit gültigem Aufenthaltsstatus und Sans Papier). Für die Unterstützung sprach der Beschwerdegegner einen Rahmenkredit von 2 Millionen Franken. Der Betrag wird zivilgesellschaftlichen Organisationen (Verein Caritas Zürich, Verein Schweizerisches Rotes Kreuz Kanton Zürich, Verein Sans Papiers Anlaufstelle Zürich und Verein Solidara Zürich, Isla Victoria) zur Verteilung zur Verfügung gestellt. Das Projekt ist auf den Zeitraum vom 1. Juli 2021 bis zum 31. Dezember 2022 befristet (act. 2).

Im Beschluss definiert der Stadtrat sogenannte Leitplanken zur Ausrichtung der «wirtschaftlichen Basishilfe». Diese Leitplanken sollen den Organisationen einen Rahmen für die Umsetzung des Pilotprojekts vorgeben. Innerhalb dieses Rahmens verfügen die Organisationen über einen Spielraum. Die Höhe der finanziellen Unterstützung wird von den Organisationen aufgrund des individuellen Bedarfs festgelegt. Als Leitplanken führt der Beschwerdegegner folgende Kriterien auf: Verankerung in der Stadt Zürich (Gesuchsteller müssen grundsätzlich mindestens fünf Jahre in der Schweiz und mindestens zwei Jahre in der Stadt Zürich wohnhaft sein; in begründeten Einzelfällen sind Abweichungen von den Bestimmungen bezüglich Aufenthaltsdauer möglich); Subsidiarität (Prüfung, ob Anspruch auf andere bzw. vorgelagerte Unterstützungsleistungen bestehen; Ausnahme: Ausländerinnen und Ausländer, welche Anspruch auf Sozialhilfe haben, jedoch aufgrund möglichen ausländerrechtlichen Konsequenzen darauf verzichten), Höhe der finanziellen Unterstützung (Ansätze der Asylfürsorge) und wirtschaftliche Basishilfe als Übergangslösung (wirtschaftliche Basishilfe wird grundsätzlich vorübergehend geleistet; langfristige Finanzierung von mehr als sechs Monaten sind in der Regel nicht vorgesehen) (vgl. act. 2 S. 4 – S. 6).

3.

3.1

3.1.1

Die Beschwerdeführer beantragen die Aufhebung des Beschlusses des Beschwerdegegners. Er umgehe mit seinem Beschluss absichtlich die richtige Anwendung des Migrationsrechts des Bundes (Art. 62 Abs. 1 lit. e und Art. 63 Abs. 1 lic. c AIG sowie Art. 82. Abs. 1 und 2 AsylG) und des Kantons Zürich (§§ 1 und 2 Abs.1 der Nothilfeverordnung) (act. 1 S. 6 – S. 9). Zudem liege dem Beschluss ein falsches verfassungsrechtliches Verständnis zu Grunde (act. 1 S. 4). Sowohl Art. 12 BV als auch Art. 111 KV würden nach übereinstimmender Lehre und Rechtsprechung auf den Grundsatz der Subsidiarität abstellen. Aus dem Subsidiaritätsprinzip werde einerseits abgeleitet, dass die sich in einer Notlage befindliche Person zunächst eigene Vermögenswerte verwerten müsse. Andererseits müssten zudem Leistungsansprüche Dritten gegenüber geltend gemacht werden und zwar selbst dann, wenn diese rechtlich nicht geschuldet seien, aber tatsächlich erbracht würden. Daraus sei der Schluss zu ziehen, dass selbstverständlich auch jene Leistungsansprüche zu beziehen seien, auf welche ein rechtlicher Anspruch bestehe, wie das bei der Sozial- und Nothilfe der Fall sei. Wenn dies Einzelne unterlassen, um sich möglichen ausländerrechtlichen Folgen zu entziehen, so sei hierin keine Lücke in der sozialen Versorgung zu sehen. Vielmehr sei die soziale Versorgung sichergestellt, aber auf deren Leistung werde im individuell-konkreten Einzelfall verzichtet. Es handle sich um einen Grundrechtsverzicht, der seinerseits als Teil des Selbstbestimmungsrechts grundrechtlich geschützt sei (act. 1 S. 4 und S. 5). Sodann blende der Beschwerdegegner die Verankerung der Gesetzgebung im Ausländer- und Asylbereich in Art. 121 BV aus und berücksichtige nicht, dass Art. 121a Abs. 1 BV die Zahl der Ausländerinnen und Ausländer, welche sich in der Schweiz aufhalten, quantitativ begrenzen solle. Es bestehe ein von der Bundesverfassung gesetztes öffentliches Interesse an einer restriktiven Handhabung des Migrationsrechts (act. 1 S. 5 und S. 6).

3.1.2

Der Beschwerdegegner bestreitet das Vorliegen einer klaren Rechtsverletzung. Zur in Frage stehenden Sache bestehe weder eine Gerichtspraxis noch eine Lehrmeinung. Daher könne nicht von klarem Recht ausgegangen werden (act. 8 S. 6). Das Subsidiaritätsprinzip sei sodann nicht verletzt. Wenn ein leistungsbereites Gemeinwesen eine Notlage anerkenne, könne ihm nicht eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips entgegengehalten werden. Dieses beschränke vielmehr den Leistungsanspruch eines oder einer Leistungsbeziehenden, tangiere indes nicht die autonome Auslegung einer Notlagesituation und daran geknüpfte Leistungen durch das leistende Gemeinwesen. Hinzu komme, dass Art. 35 Abs. 2 BV ihn, den Beschwerdegegner, verpflichte, zur Verwirklichung der Grundrechte beizutragen (act. 8 S. 7). Weiter führt der Beschwerdegegner aus, es sei nicht nachvollziehbar, inwiefern die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Ausländer- und Asylbereich gemäss Art. 121 BV durch den gerügten Stadtratsbeschluss in Frage gestellt sei. Der in Frage stehende Beschluss stelle keinen migrationsrechtlichen Rechtssetzungsakt dar, sondern die Gewährung einer Finanzhilfe im Rahmen der Gemeindeautonomie. Einer sachlichen Grundlage entbehre auch der Vorwurf, wonach Art. 121a Abs. 1 BV missachtet werde (act. 8 S. 7).

Sodann lässt der Beschwerdegegner ausführen, § 5c SHG vermittle Ausländern und Ausländerinnen ohne Aufenthaltsrecht einen Anspruch auf Hilfe in Notlagen (act. 8 S. 8). In der Nothilfeverordnung habe der Regierungsrat in Konkretisierung von § 5c SHG für die nothilfeberechtigten Personen den Umfang der Nothilfe umschrieben, die Höhe der Leistungen indessen offengelassen. § 3 Abs. 2 der Nothilfeverordnung halte sodann fest, die Gemeinden trügen «die von ihnen entrichteten Sozial- oder Nothilfeleistungen» selbst. Aus dieser Bestimmung gehe hervor, dass die Gemeinden autonom darüber befinden könnten, ob und mit welchen Modalitäten sie weitergehende Leistungen ausrichten wollten (act. 8 S. 8). Die Stadt handle somit im Rahmen der kantonalgesetzlichen Zuständigkeit. Dass Personengruppen asylrechtlich von der Sozialhilfe ausgeschlossen seien, verwehre dem zuständigen Gemeinwesen weder die Bestimmung einer darunterliegenden Höhe an Unterstützungsleistungen noch die Wahl einer bestimmten Form von Nothilfe und damit auch nicht eine durch private Organisationen ausgerichtete wirtschaftliche Basishilfe, die durch städtische Fördermittel (mit-) ermöglicht werde (act. 8 S. 9). Dass dank der wirtschaftlichen Basishilfe der Gang prekarisierter Gruppen zu den Sozialen Diensten vermieden oder zumindest verzögert werde, verletze keine Rechtsnorm, geschweige denn seien klare Rechtsverletzungen ersichtlich. Dies umso weniger, als die Meldepflicht von Sozialhilfebezug durch die Sozialhilfebehörden an die Migrationsbehörde praxisgemäss bei Aufenthaltsberechtigten erst ab einem Bezugsbetrag von aktuell Fr. 25'000.00 und bei Niedergelassenen erst ab Fr. 60'000.00 erfolgen müsse. Dass Beziehende von wirtschaftlicher Basishilfe diese allenfalls in Unkenntnis dieser Limiten in Anspruch nehmen, mache die Basishilfe nicht zu einem illegalen Akt, zumal diese der Armutsbekämpfung diene und keiner migrationspolitischen Agenda folge (act. 8 S. 10).

3.2

3.2.1

Die kantonale Aufsichtsbehörde greift ein, wenn Hinweise auf klare Rechtsverletzungen bestehen oder die ordnungsgemässe Führungs- oder Verwaltungstätigkeit auf andere Weise gefährdet ist (§ 167 lit. a und b Gemeindegesetz vom 20. April 2015 [GG]).

3.2.2

Vorliegend stellt sich die Frage, ob das Projekt «wirtschaftliche Basishilfe» für die Unterstützung von Personen, welche keinen oder keinen risikofreien Zugang zur Sozialhilfe oder zu anderen bedarfsorientierten Leistungen haben, das kantonale Recht oder Bundesrecht im Bereich der Sozialhilfe respektive im Asyl- und Ausländerbereich verletzt. Die «wirtschaftliche Basishilfe» soll sich gemäss des hier strittigen Stadtratsbeschlusses an Sans-Papiers und an Ausländerinnen und Ausländer mit einer gültigen Aufenthaltsbewilligung richten. Als Sans-Papiers gelten nach allgemeiner Auffassung Ausländerinnen und Ausländer mit oder ohne Erwerbstätigkeit, die nie eine ausländerrechtliche Bewilligung oder ein anderes Anwesenheitsrecht in der Schweiz besessen haben oder Ausländerinnen und Ausländer mit oder ohne Erwerbstätigkeit, die nicht mehr eine ausländerrechtliche Bewilligung oder ein anderes Anwesenheitsrecht in der Schweiz besitzen (vgl. Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich und Migrationsamt des Kantons Zürich [Hrsg.], Ecoplan, Christof Rissi, KEK-Beratung, Martin Stalder, Sans-Papiers im Kanton Zürich, Anzahl, Profile und Situation, 11. März 2021, S. 5 ff. und Bericht des Bundesrats in Erfüllung des Postulats der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 12. April 2018 [18.3381], S. 10 ff.).

3.2.3

Die Gemeinden ordnen ihre Angelegenheiten im Rahmen des übergeordneten Rechts selbstständig (§ 2 Abs. 2 GG). Die Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (Johannes Reich in: Jaag/Rüssli/Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017, § 2 N 9 und VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00576, E. 5.1).

Die Gesetzgebung im Asyl- und Ausländerbereich ist gemäss Art. 121 der Bundesverfassung (BV, SR 101) Sache des Bundes (vgl. Alberto Achermann in: Waldmann/Belser/Ebiney [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, Art. 121 N 14 ff.). Die Kompetenz des Bundes ist in diesem Bereich umfassend und wirkt nachträglich derogierend. Für die Regelung der Sozialhilfe sind grundsätzlich die Kantone zuständig (vgl. Art. 115 BV und Art. 111 KV).

Das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration vom 16. Dezember 2015 (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG, SR 142.20) regelt die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt sowie den Familiennachzug von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz (Art. 1 AIG). Zudem setzt es fest, unter welchen Umständen eine Bewilligung widerrufen werden kann (Art. 61 ff. AIG). Gemäss Art. 33 Abs. 1 AIG wird die Aufenthaltsbewilligung für Aufenthalte mit einer Dauer von mehr als einem Jahr erteilt. Sie ist befristet und kann verlängert werden, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 62 Abs. 1 AIG vorliegen (Abs. 3). Die Niederlassungsbewilligung wird unbefristet und ohne Bedingungen erteilt (Art. 34 Abs. 1 AIG). Sie wird unter anderem erteilt, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 62 und Art. 63 AIG vorliegen (Art. 34 Abs. 2 lit. b AIG). Eine Aufenthaltsbewilligung kann nach Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, auf Sozialhilfe angewiesen ist. Zudem kann die Niederlassungsbewilligung widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist (Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG).

Das Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AslyG, SR 142.31) regelt hauptsächlich das Verfahren über die Asylgewährung oder -verweigerung, die Rechtsstellung der Flüchtlinge und den vorübergehenden Schutz von Schutzbedürftigen in der Schweiz und deren Rückkehr (Art. 1 AsylG). Ausschliesslich für die Ausrichtung von Sozialhilfe an Personen des Asylbereichs (Asylsuchende, vorläufig aufgenommene Ausländer, vorläufig aufgenommene Flüchtlinge, anerkannte Flüchtlinge mit Asyl) und für deren Unterbringung verfügen die Kantone über einigen Regelungsspielraum (Alberto Achermann, a. a. O., Art. 121 N 24 und N 25 und vgl. Art. 80 ff. AsylG). Nach Art. 82 Abs. 1 AslyG gilt für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen und Nothilfe kantonales Recht. Personen mit einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid, denen eine Ausreisefrist angesetzt worden ist, werden von der Sozialhilfe ausgeschlossen. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung erhalten Personen nach Abs. 1 und Asylsuchende während der Dauer eines ausserordentlichen Rechtsmittelverfahrens oder eines Asylverfahrens nach Art. 111 c AsylG auf Ersuchen hin Nothilfe. Dies gilt auch, wenn der Vollzug der Wegweisung ausgesetzt wird.

Nach kantonalem Recht haben Ausländer ohne Aufenthaltsrecht Anspruch auf Unterstützung im Rahmen des Rechts auf Nothilfe im Sinne von Art. 12 BV (§ 5c des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 [SHG] i. V. m. § 1 Abs. 1 der Nothilfeverordnung vom 24. Oktober 2007). Der Kanton trägt die Kosten dieser Nothilfe (§ 5c Abs. 2 SHG). Der Regierungsrat erliess gestützt auf § 5c Abs. 3 SHG die Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsrecht (Nothilfeverordnung, LS 851.14). Nach § 2 der Nothilfeverordnung umfasst die Nothilfe Unterkunft, Nahrung, Kleidung, die Möglichkeit zur Körperpflege sowie die medizinische Versorgung. In der Regel wird sie in dafür bezeichneten Unterkünften gewährt und in Form von Sachleistungen ausgerichtet. Nach § 3 dieser Verordnung entscheidet der Kanton über die Gewährung von Nothilfe und die Gemeinden tragen die von ihnen entrichteten Sozial- oder Nothilfeleistungen selbst.

3.2.4

Die gesetzlichen Bestimmungen auf Bund- und Kantonsebene sind klar. Die «wirtschaftliche Basishilfe» soll gemäss Beschluss des Beschwerdegegners ausschliesslich an Ausländerinnen und Ausländer mit gültigem Aufenthaltsstatus (mit Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung) und an Sans-Papiers ausgerichtet werden, weshalb die entsprechenden Bestimmungen des Bundes und des Kantons zu befolgen sind (vgl. Thomas Gächter in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Art. 111 N 6).

Um die gesetzlichen Aufgaben erfüllen zu können, sind die Ausländerbehörden auf Informationen seitens der Sozialhilfeorgane angewiesen. Gemäss Art. 97 Abs. 3 lit. d AIG in Verbindung mit Art. 82b der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 ([VZAE], SR 142.201) haben die für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen zuständigen Behörden der zuständigen kantonalen Ausländerbehörde den Bezug von Sozialhilfe durch Ausländerinnen und Ausländer zu melden. Diese bundesrechtliche Meldepflicht wird mit § 47a Abs. 1 SHG auf kantonaler Ebene umgesetzt, indem der genaue Inhalt und Umfang der Meldung festgelegt wird. Die Sozialbehörde und die mit der Durchführung der öffentlichen Sozialhilfe betrauten Organe und Personen (Sozialhilfeorgane) haben der zuständigen Ausländerbehörde unaufgefordert den Beginn des Sozialhilfebezugs, den Umfang der ausgerichteten Sozialhilfeleistungen, die Beendigung des Bezugs von Sozialhilfe, die geleisteten Rückerstattungen von bezogenen Sozialhilfeleistungen und sonstige Umstände, die sich auf die Höhe der Unterstützungsleistungen auswirken, zu melden (§ 47a Abs. 1 lit. a und lit. b SHG). Die Kenntnisse dieser Umstände sind für die Ausländerbehörde deshalb wesentlich, weil die ausländerrechtliche Bewilligung – wie bereits erwähnt – unter Umständen aufgrund des Sozialhilfebezugs widerrufen werden kann (vgl. Kantonales Sozialamt [Hrsg.], Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, 5.2.03 Information an Ausländerbehörde und Weisung des kantonalen Migrationsamts vom 28. Mai 2021). Personen, welche unter dem Titel «wirtschaftliche Basishilfe» Unterstützung beziehen, haben keine Notwendigkeit, sich bei den Sozialen Diensten der Stadt zu melden, um Sozialhilfe zu beantragen. Eine Meldung von Sozialhilfebezug durch die Sozialhilfeorgane an das kantonale Migrationsamt wird in diesen Fällen unterbleiben. Dies führt zu einer Vereitelung der Meldepflicht. Der Beschwerdegegner kann nichts zu seinen Gunsten ableiten, soweit er ausführt, dass die Sozialhilfeorgane gemäss Weisung des kantonalen Migrationsamts einen Sozialhilfebezug bei Aufenthaltsberechtigten erst ab einen Bezugsbetrag von Fr. 25'000.00 (Aufenthaltsbewilligung) respektive Fr. 60'000.00 (Niederlassungsbewilligung) melden müssen (act. 8 S. 10 und Weisung des kantonalen Migrationsamts vom 28. Mai 2021, Massnahmenpraxis bei Sozialhilfeabhängigkeit, S. 4). Die Ausrichtung der «wirtschaftlichen Basishilfe» führt zu einer Intransparenz, welche vom Gesetzgeber nicht gewollt ist. So werden auch in jenen Fällen keine Meldungen an die Ausländerbehörde erfolgen, in welchen Personen bereits Leistungen von Sozialbehörden bezogen haben und durch den zusätzlichen Bezug von «wirtschaftlicher Basishilfe» mehr als Fr. 25'000.00 bzw. Fr. 60'000.00 beziehen. Weder die kommunale Sozialbehörde noch das kantonale Migrationsamt erhalten Kenntnis vom Bezug der «wirtschaftlichen Basishilfe». Zudem steht auch die Dauer eines Bezugs der «wirtschaftlichen Basishilfe» nicht fest. Zwar ist dem Beschluss des Beschwerdegegners zu entnehmen, dass die Ausrichtung von «wirtschaftlicher Basishilfe» in der Regel nicht länger als sechs Monate erfolgen soll (act. 2 S. 6). Eine längerfristige Unterstützung ist damit jedoch nicht ausgeschlossen. An dieser Stelle sei erwähnt, dass der Vorsteher des Sozialdepartements ermächtigt wurde, bis Ende 2022 im Rahmen des Pilotprojekts «wirtschaftliche Basishilfe» Leistungsvereinbarungen mit den genannten Organisationen abzuschliessen. Im Beschluss des Beschwerdegegners wird jedoch festgehalten, dass die «wirtschaftliche Basishilfe» allenfalls auch nach Ende 2022 fortgeführt werden soll (act. 2 S. 6). Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner, indem er «wirtschaftliche Basishilfe» ausrichtet, um damit Ausländerinnen und Ausländer zu unterstützen, die aus Angst vor einem Widerruf der Aufenthalts- respektive Niederlassungsbewilligung keine Sozialhilfe beziehen, die Durchsetzung von Art. 62 AIG und Art. 63 AIG vereitelt. Es handelt sich beim hier gewählten Vorgehen des Beschwerdegegners um eine unzulässige Gesetzesumgehung, weshalb der hier strittige Beschluss bereits aus diesem Grund aufzuheben ist.

Hinsichtlich den Sans-Papiers ist Folgendes festzuhalten: Asylsuchende, die einen Nichteintretensentscheid und eine rechtskräftige Wegweisungsverfügung erhalten haben, fallen nicht mehr unter das Asylgesetz. Sie gelten als ausländische Personen mit rechtswidrigem Aufenthalt in der Schweiz. Aus diesem Grund sind sie vom Sozialhilfesystem ausgeschlossen und haben nur Anspruch auf Nothilfe, die vom Wohnkanton gewährt wird (Art. 82 AsylG und vgl. Bericht des Bundesrats, Gesamthafte Prüfung der Problematik der Sans-Papiers, Dezember 2020, Ziff. 8.4.1). Sodann statuiert auch § 5c SHG, dass eine Person, welche sich unberechtigt in der Schweiz aufhält und nicht zur Ausreise veranlasst werden kann, nur Anspruch auf Unterstützung im Rahmen des Rechts auf Hilfe in Notlagen hat. Zuständig für den Entscheid über die Gewährung von Nothilfe ist gemäss § 3 Abs. 1 der Nothilfeverordnung der Kanton. § 5c SHG trägt dem Gleichbehandlungsgebot Rechnung, indem für alle Personen ohne Aufenthaltsrecht eine einheitliche, vom ordentlichen Sozialhilferecht abweichende Regelung gilt (Begründung des Regierungsrats vom 9. November 2007, S. 2012). Der Umfang der Nothilfe lässt sich aus § 2 der Nothilfeverordnung entnehmen. Aus dem Beschluss des Beschwerdegegners ergibt sich jedoch, dass sich die Höhe der finanziellen Unterstützung (der «wirtschaftlichen Basishilfe») an den Ansätzen der Asylfürsorge orientieren soll (vgl. Asylfürsorgeverordnung [AfV], LS 851.13 und Reglement zur Unterstützung nach Asylfürsorgeverordnung der Asyl-Organisation Zürich [AOZ] vom 7. Mai 2018). Der Beschwerdegegner bezweckt damit eine über die Nothilfe hinausgehende wirtschaftliche Hilfe. Dies ist nach kantonalem Recht unzulässig (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. Februar 2015, VB.2014.00576, E 5.2). Mit dem Beschwerdegegner einhergehend hat er gemäss § 1 SHG für die notwendige Hilfe an Personen, die sich in einer Notlage befinden, zu sorgen. Zudem wirkt er mit vorbeugenden Massnahmen darauf hin, dass weniger Notlagen entstehen und dass Personen, die in eine solche geraten sind, sie bewältigen können. Nichtsdestotrotz sind die besonderen Bestimmungen von § 5a ff. SHG zu befolgen. Gemäss diesen obliegt – wie bereits erwähnt – dem Kanton der Entscheid über die Gewährung von Nothilfe an Ausländer ohne Aufenthaltsrecht (§ 5c SHG i. V. m. § 3 Nothilfeverordnung). Zudem kann aus § 3 Abs. 2 der Nothilfeverordnung keine Zuständigkeit der Gemeinden zur Leistung von wirtschaftlicher Hilfe, welche über die Nothilfe hinausgeht, abgeleitet werden. Dass Ausländer ohne Aufenthaltsrecht nur Anspruch auf Nothilfe im Sinne von Art. 12 BV haben, ergibt sich klar aus § 5c SHG i. V. m. § 1 der Nothilfeverordnung. Nichts zu seinen Gunsten kann der Beschwerdegegner sodann ableiten, wenn er auf § 5e SHG hinweist. Aus dieser Bestimmung gehe hervor, dass in Ausnahmefällen, insbesondere zur kurzfristigen Überbrückung der Notlage, eine über die Nothilfe hinausgehende Hilfe gewährt werden könne (act. 8 S. 8). Gemäss § 5e SHG sind – unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen des Bundesrechts – Touristen mit Wohnsitz oder Aufenthalt im Ausland (lit. a), Personen mit Kurzaufenthaltsbewilligungen (lit. b) und Arbeitssuchende nach Art. 2 Abs. 1 Anhang I zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) und Abs. 1 Anhang K Anlage 1 zum Übereinkommen vom 4. Januar 1960 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA-Übereinkommen) (lit. c) von der ordentlichen Sozialhilfe ausgeschlossen. Diese Bestimmung berechtigt die Fürsorgebehörde – wie der Beschwerdegegner richtig ausführt – in Ausnahmefällen, insbesondere zur kurzfristigen Überbrückung einer Notlage, eine über die Nothilfe hinausgehende Hilfe zu gewähren (vgl. hierzu Weisung des Regierungsrats vom 9. September 2009, S. 1844 ff.). Gleichzeitig sieht sie jedoch eine Meldepflicht der Fürsorgebehörde an die zuständige Ausländerbehörde vor (§ 5e Abs. 4 SHG). Im Umstand, dass der Beschwerdegegner unter Berufung auf die genannte Bestimmung erklärt, er könne über die Nothilfe hinausgehende Leistung gewähren, gleichzeitig jedoch darauf hinweist, er habe keine Meldepflicht gemäss § 5e Abs. 4 SHG, da diese Hilfe durch zivilgesellschaftliche Organisationen ausgerichtet wird, ist eine Umgehung des kantonalen Rechts zu sehen. Sodann erfüllen Personen, wel che unter die Bestimmung von § 5e SHG fallen, die Leitplanken respektive Voraussetzungen für den Bezug von «wirtschaftlicher Basishilfe» gemäss Beschluss des Beschwerdegegners nicht. Die «wirtschaftliche Basishilfe» soll gemäss Beschluss Personen zustehen, welche seit mindestens fünf Jahren in der Schweiz leben (vgl. act. 2 S. 5). Touristen sind Personen, die ihren Wohnsitz oder ständigen Aufenthalt im Ausland haben und sich lediglich zu Besuchszwecken vorübergehend in der Schweiz aufhalten. Personen mit Kurzaufenthaltsbewilligung sind Ausländerinnen und Ausländer, die sich befristet, in der Regel für weniger als ein Jahr, für einen bestimmten Aufenthaltszweck mit oder ohne Erwerbstätigkeit in der Schweiz aufhalten (vgl. Art. 32 AIG). Für EU- und EFTA-Angehörige gelten besondere Bestimmungen. Unter die Bestimmung von § 5e lit. c SHG fallen EU- und EFTA-Angehörige, die ein Arbeitsverhältnis mit einer Dauer von weniger als einem Jahr innehaben (vgl. Art. 2 Abs. 1 Anhang I zum FZA und Art. 2 Abs. 1 Anhang K Anlage 1 zum EFTA Übereinkommen) (Weisung des Regierungsrats vom 9. September 2009, S.1844 ff.). Sämtliche Personen, welche unter § 5e SHG fallen, leben in der Regel keine fünf Jahre in der Schweiz. Das heisst, dass diese Personen gemäss den vom Beschwerdegegner festgesetzten Leitplanken in der Regel keine «wirtschaftliche Basishilfe» erhalten. § 5e SHG stellt somit keine gesetzliche Grundlage dar, welche die Ausrichtung von «wirtschaftlicher Basishilfe» erlauben würde.

3.3

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschluss des Stadtrats eine Umgehung von Art. 82b VZAE, Art. 47a Abs. 1 SHG, Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG, Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG und Art. 82 Abs. 1 und 2 AsylG darstellt. Zudem verletzt er § 5c SHG in Verbindung mit § 1 und § 2 der Nothilfeverordnung. Der hier strittige Beschluss ist daher aufzuheben.

4.

4.1

Verfahrenskosten sind keine zu erheben (vgl. Kaspar Plüss in: Kommentar VRG, 3. Aufl., N 123 zu § 13).

4.2

In aufsichtsrechtlichen Verfahren besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (Kaspar Plüss in: Kommentar VRG, a. a. O., N 10 zu § 17).

5.

Es erscheint angezeigt, einem allfälligen Rekurs gegen den vorliegenden Beschluss die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Dies, um während des Rechtsmittelverfahrens eine weitere Auszahlung von «wirtschaftlicher Basishilfe» zu verhindern. Eine allfällige Auszahlung «wirtschaftlicher Basishilfe» soll erst nach rechtskräftiger Beurteilung der sich hier stellenden Fragen erfolgen.

Der Bezirksrat beschliesst:

  1. Der Aufsichtsbeschwerde vom 15. Juli 2021 wird Folge gegeben.
  2. Der Beschluss des Stadtrats Nr. 690/2021 vom 30. Juni 2021 wird aufgehoben.
  3. Verfahrenskosten werden keine erhoben.
  4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit dessen Zustellung beim Regierungsrat des Kantons Zürich, 8090 Zürich, schriftlich Rekurs eingereicht werden. Die in dreifacher Ausfertigung einzureichende Rekursschrift hat einen Antrag und dessen Begründung zu enthalten. Der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder genau zu bezeichnen. Die angerufenen Beweismittel sind genau zu bezeichnen und soweit möglich beizulegen.
  5. Einem allfälligen Rekurs wird die aufschiebende Wirkung entzogen.

Mitteilung an:

  • X. (Einschreiben)
  • Y. (Einschreiben)
  • Z. (Einschreiben)
  • Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, Stadthaus, 8001 Zürich (Weibel mit Empfangsschein)

BEZIRKSRAT ZÜRICH
Die Ratsschreiberin
MLaw Mireilla Roder

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