Das Amt für Raumentwicklung (ARE) hat zusammen mit dem Amt für Landschaft und Natur (ALN) als kantonale Behörde ein «Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung» erstellt, welches 1980 vom Regierungsrat festgesetzt wurde (Inventar 80). Die Naturschutz-Objekte umfassen dabei Feuchtbiotope, Trockenbiotope und Kiesbiotope, während unter den Landschaftsschutz-Objekten geologisch-geomorphologische Objekte, Findlinge, heckenreiche Hänge und lineare Gehölze (Hecken, Feldgehölze und Bachbestockungen) zusammengefasst werden.

Seit seiner Festsetzung im Jahr 1980 ist das Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung mit Ausnahme von Nachträgen bei den Naturschutzobjekten nicht mehr systematisch aktualisiert worden. Viele Landschaftsschutzobjekte haben seit der Festsetzung des Inventars starke Veränderungen erfahren (z.B. durch Überbauung, Geländeveränderungen oder Trennwirkung durch Verkehrsinfrastrukturen). Damit das Inventar seine Funktion als anwendungsorientiertes planerisches Arbeitsinstrument und insbesondere als Grundlage für eine umfassende raumplanerische Interessenabwägung erfüllen kann, war somit eine Überarbeitung erforderlich. Die Erstellung und regelmässige Nachführung der Inventare ist als gesetzlicher Auftrag im Planungs- und Baugesetz festgeschrieben. Auch § 8 der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung (KNHV) verlangt im Bedarfsfall die Nachführung der Inventare.

Während im alten Inventar 80 auch Einzelobjekte wie Findlinge inventarisiert wurden, versuchte man dies bei der Überarbeitung des Inventars weitgehend zu vermeiden, da sich das Verständnis von Landschaft in der Zwischenzeit verändert hat. Gemäss dem europäischen Landschaftsübereinkommen, das die Schweiz 2013 ratifiziert hat, umfasst die Landschaft den gesamten Raum, also sowohl die ländlichen als auch die urbanen Gebiete der Schweiz. Landschaften sollten deshalb als grössere zusammenhängende räumliche Einheiten betrachtet werden. Dieses neue Verständnis des Landschaftsbegriffs bildete die Grundlage für die Überarbeitung des Inventars.

Für den Inventarisierungsprozess wurde ein dreistufiges methodisches Vorgehen gewählt. Für den ersten Schritt der Überprüfung wurden die Landschaftsschutzobjekte aus dem «Inventar 80» mit einer Analyse mit Hilfe eines geographischen Informationssystems (GIS) auf ihre Unversehrtheit geprüft. Anschliessend folgte in einem nächsten Schritt und nach Rückmeldung von verschiedenen kantonalen Fachstellen die qualitative Verifizierung im Feld durch einen externen Fachexperten. Geprüft wurde im diesem Schritt neben der Unversehrtheit auch die Wahrnehmbarkeit, die landschaftliche Prägnanz und die Einzigartigkeit der Objekte im kantonalen Vergleich. Das Resultat aus den ersten beiden Schritten ergab, dass eine Neuausrichtung und Neukategorisierung der bisherigen Landschaftsschutzobjekte angezeigt ist. Der dritte und letzte Inventarisierungsschritt fand nach der Sichtung der Rückmeldungen der Gemeinden, Planungsregionen und Fachverbänden sowie der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) statt, indem alle im Rahmen der Anhörung eingegangenen Rückmeldungen detailliert geprüft und wo nötig im Feld wiederum von externen Fachexperten begutachtet wurden. Somit fand beim kantonalen Inventar der Landschaftsschutzobjekte zuerst eine Überführung der alten Inventarobjekte statt, anschliessend wurden die einzigartigen, noch unversehrten, landschaftlich prägnanten und wahrnehmbaren Objekte in ein neues Inventar überführt und die Objektkategorien erweitert und nun liegt eine Neufestsetzung des Landschaftsschutzinventars vor.

Im Rahmen der Überarbeitung des Inventars fand vom 1. April bis 30. Juni 2020 eine Anhörung statt. Insgesamt wurden neben den 162 Zürcher Gemeinden und elf Planungsregionen zusätzlich sieben Fachverbände zur Vernehmlassung eingeladen (WWF Schweiz, BirdLife Zürich, Pro Natura Zürich, Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, Zürcher Bauernverband und Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute) sowie die Natur- und Heimatschutzkommission. Alle elf Planungsregionen, 65 Gemeinden und sechs Fachverbände haben ihre Stellungnahmen eingereicht. Insgesamt sind 460 Anträge eingegangen. Alle Anträge wurden sorgfältig ausgewertet und falls erforderlich mit den zuständigen kantonalen Fachstellen und externen Fachspezialisten überprüft und Anpassungen und Korrekturen vorgenommen. Berücksichtigte Anträge sind in Form von Änderungen oder Korrekturen bezüglich der Objektperimeter oder des Inhalts der Objektblätter (Name, Beschrieb, Schutzziele etc.) eingegangen. Nicht eingetreten wurde auf Anträge, die nicht sinngemäss als Anträge verstanden werden können und auf solche, die offensichtlich nicht den Landschaftsschutz betreffen.

Das Landschaftsschutzinventar ist ein behördenverbindliches Instrument. Das heisst, dass bei einer Aufnahme einer bestimmten Landschaft ins Inventar für die betroffene Grundeigentümerschaft keine rechtlich bindenden Pflichten entstehen. Für die Behörden ist das Inventar jedoch verbindlich. Sind Bauten ausserhalb der Bauzone geplant, findet diese Prüfung durch den Kanton statt. Ist ein Inventarobjekt vom Vorhaben betroffen, so muss weiter geprüft werden, inwiefern das Bauvorhaben das Inventarobjekt beeinträchtigen würde. Dies wird in jedem Fall durch den Kanton geprüft. Dabei wird vornehmlich darauf geachtet, inwiefern ein Vorhaben die Schutzziele der jeweiligen Landschaft beeinträchtigt.

Das Landschaftsschutzinventar ist, wie vorgängig erwähnt, kein grundeigentümerverbindliches Instrument. Befindet sich das eigene Grundstück innerhalb einer inventarisierten Landschaft, hat man demzufolge keine besonderen rechtlichen Pflichten zu erfüllen. Dennoch kann eine Inventaraufnahme indirekt Auswirkungen auf die Nutzungsmöglichkeiten des eigenen Grundstücks haben. Sind auf dem von der Inventarisierung betroffenen Grundstück Bauvorhaben geplant, wird im Rahmen des Bewilligungsprozesses fallspezifisch geprüft, inwiefern das Vorhaben mit den jeweiligen Schutzzielen des Inventarobjekts im Konflikt steht. Wie gross die Auswirkungen für Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer also tatsächlich sind, hängt demnach in grossen Teilen von der Art und vom Umfang etwaiger Bauvorhaben und von den jeweiligen Schutzzielen des Inventarobjekts ab. Somit sind generalisierte Aussagen zu den konkreten Auswirkungen einer Inventarisierung für betroffene Grundeigentümerschaften nicht möglich.

Was macht eine Landschaft schützenswert?

Landschaft ist das Produkt der jeweiligen physischen Umgebung und der Art und Weise, wie Menschen diese wahrnehmen und erleben. Landschaften sind Lebens-, Kultur- und Wirtschaftsraum für den Menschen. Sie tragen zur Identität eines Ortes oder einer Region bei. Qualitativ hochwertige Landschaften generieren einen hohen ästhetischen Wert und tragen damit wesentlich zur Erholung der Bevölkerung bei. Gut erhaltene Landschaften generieren aber auch einen hohen Wert für das gesamte in ihr angesiedelte Ökosystem. Deshalb muss zu ihnen besonders Sorge getragen werden.

Warum muss eine Landschaft überhaupt geschützt werden?

Der Landschaftsschutz bietet die Möglichkeit, besonders wertvolle Landschaften zu erhalten und nachhaltig zu entwickeln. Er umfasst die Bewahrung von Vielfalt, Schönheit, Naturnähe, Ökologie und Eigenart der verschiedenen Landschaften.

Wieso braucht es dazu ein Inventar?

Inventare sind eine Bestandsaufnahme und dienen dazu, die spezifischen Schutzinteressen sichtbar zu machen. Mit der Bezeichnung potentieller Schutzobjekte in Inventaren wird sichergestellt, dass bei späteren Entwicklungsprozessen die verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen frühzeitig aufeinander abgestimmt werden können. Zusammen mit anderen gesetzlichen Rahmenbedingungen sind die Inventare wichtige Arbeitsgrundlagen in Planungs- und Bauprojekten und tragen wesentlich zur Transparenz und Rechtssicherheit bei. Sie ermöglichen Vorhabenträgern eine frühzeitige Einschätzung und Klärung der Realisierungsmöglichkeiten sowie den zuständigen Behörden eine rasche Entscheidungsfindung unter Berücksichtigung aller involvierten Interessen. Dass Gemeinden und Kantone über schutzwürdige Objekte Inventar zu erstellen haben ist überdies im Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) festgelegt:

§ 203 PBG
 2 Über die Schutzobjekte erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare. Die Inventare stehen bei den Gemeindeverwaltungen am Ort der gelegenen Sache, die überkommunalen überdies bei der zuständigen Direktion, zur Einsichtnahme offen.

Was muss ich tun, wenn ich ein Baugesuch einreichen möchte?

Am Vorgehen für das Ersuchen einer Baubewilligung ändert die Inventarisierung nichts. Für die Grundeigentümerschaft gilt weiterhin, dass für jedes Bauvorhaben die erste Anlaufstelle die Gemeinde ist. Sollte sich das Baugesuch auf eine Parzelle ausserhalb der Bauzone beziehen wird die Fachstelle Landschaft des Amts für Raumentwicklung involviert. Im gleichen Vorgehensschritt wird dann bei der Prüfung des Gesucht auch abgeklärt, ob das Baugesuch auch eine Fläche eines Inventarobjekts betrifft.

Wer entscheidet über die Aufnahme ins Landschaftsschutzinventar und setzt dieses fest?

Über die Aufnahme von Objekten ins Landschaftsschutzinventar entscheidet das Amt für Raumentwicklung, indem es für die Festsetzung des Landschaftsinventars gemäss § 4 KNHV zuständig ist.

Wie wird über die Aufnahme von Landschaften ins Inventar entschieden?

Grundsätzlich sind inventarisierten Landschaften prägnant, möglichst unversehrt und gut wahrnehmbar. Der Entscheid über eine Aufnahme basiert auf den im Planungs- und Baugesetz festgehaltenen gesetzlichen Grundlagen:

§ 203 PBG
¹ Schutzobjekte sind:
a. im Wesentlichen unverdorbene Natur- und Kulturlandschaften sowie entsprechende Gewässer, samt Ufer und Bewachsung;
b. Aussichtslagen und Aussichtspunkte;
[…]
d. vorgeschichtliche und geschichtliche Stätten und ortsgebundene Gegenstände sowie Gebiete von archäologischer Bedeutung;
e. Naturdenkmäler und Heilquellen;
f. wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume, Baumbestände, Feldgehölze und Hecken;
[…]

Das Inventar soll nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine «Bestandsaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen». Es sollen daher «[…] nicht nur jene Objekte Aufnahme in die Inventare finden, welche mit Sicherheit formell geschützt werden; vielmehr geht es darum, den gesamten Bestand der schutzfähigen Objekte zu erfassen, ohne Rücksicht auf beabsichtigte Schutzmassnahmen seitens der Behörden» (Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 9.2.2011, VB.2010.00032, E. 5.3, unter Hinweis auf den Entscheid RB 1990 Nr. 72). Die Auswahl der Objekte hat also nach wissenschaftlichen Kriterien zu erfolgen. Eine Interessenabwägung mit möglicherweise entgegenstehenden anderen öffentlichen (oder privaten) Schutz- oder Nutzungsinteressen soll im Rahmen der Inventarisierung noch nicht erfolgen. Sie erfolgt erst beim Entscheid, ob definitive Schutzmassnahmen zu ergreifen sind.

Welche Kriterien muss ein Objekt konkret erfüllen, damit es ins Landschaftsschutzinventar aufgenommen wird?

Damit ein Objekt inventarisiert wird muss es insbesondere vier Kriterien erfüllen. Es muss weitgehend unversehrt, landschaftlich prägnant, einzigartig im kantonalen Vergleich und sichtbar resp. wahrnehmbar in der Landschaft sein. Bei den einzelnen Objektkategorien gibt es zudem noch weitere spezifische Kriterien z.B. in Bezug auf die Grösse der Landschaft oder der in ihr prägenden Elemente, die den Entscheid stützen, ein Objekt ins Inventar aufzunehmen (z.B. Anzahl prägnanter Hecken in einer Heckenlandschaft).

Welches Raumplanungsinstrument ist wann massgebend?

Das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) nimmt eine Perspektive auf die national bedeutenden und einzigartigen Landschaften ein. In den kantonalen Landschaftsschutzinventaren können die Inhalte aus dem BLN konkretisiert werden, müssen jedoch nicht deckungsgleich sein. Kantonale Inventare werden aus einer kantonalen Optik erstellt und können von der Flughöhe und vom Inhalt einen anderen Fokus haben. Der kantonale Richtplan ist wie das kantonale Inventar der Landschaftsschutzobjekte behördenverbindlich. Aufgrund der in diesen Instrumenten enthaltenen Perimetern kann der definitive Schutz überhaupt erst abgeklärt werden, sollte es zu einem konkreten Eingriff in eine schützenswerte Landschaft kommen. Der konkrete Schutzstatus, der auch für die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer verbindlich ist, erfolgt erst in den Schutzverordnungen oder Schutzverfügungen. Somit regelt eine Schutzverordnung beispielsweise schon detailliert den Schutzstatus, während dem das Landschaftsschutzinventar erst die Schutzvermutung festhält.

Weshalb liegt mein Grundstück in einem Inventarobjekt, obwohl es auch in einer Schutzzone gemäss Schutzverordnung liegt?

Das Landschaftsschutzinventar dient dazu, den gesamten Bestand potentiell schutzwürdiger Landschaften festzuhalten, unabhängig davon, ob für bestimmte Gebiete schon eine Schutzverordnung gilt oder nicht. Somit kann es vorkommen, dass ein Grundstück im Landschaftsschutzinventar aufgenommen wird und damit für potentiell schützenswert erklärt wird, gleichzeitig aber bereits rechtsgültig unter Schutz steht. Da die Schutzverordnung grundeigentümerverbindlich ist übersteigt sie die Wirkung des Inventars und ist massgeblich in Bezug auf jegliche Bauvorhaben im entsprechenden Gebiet.