Rechtsgrundlagen

Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG), LS 175.2 Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 (VOGG), LS 681 Gebührenverordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966, LS 682

Erläuterungen

1.Begriff

Eine Verfügung ist die Anordnung einer zuständigen Behörde, mit der im Einzelfall ein Rechtsverhältnis geregelt wird. Dies in einseitiger und verbindlicher Weise und gestützt auf öffentliches Recht. Im Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich ist von Anordnung die Rede (§ 10 VRG). Gegenstand der Verfügung kann sein die: a. Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten; b. Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflich-ten; c. Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren. Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen, Zwischenverfügungen, Ein-spracheentscheide, Beschwerdeentscheide, Entscheide im Rahmen einer Revision und die Erläuterung.

2.Form der Verfügung

In der Regel ist die Form gesetzlich geregelt. Im Kanton Zürich ist das Verwaltungsrechts-pflegegesetz (VRG; LS 175.2) massgeblich. Dieses schreibt vor, dass die Verfügung zu be-gründen ist, das Rechtsmittel und die Rechtsmittelinstanz sowie die Frist, innert welcher ein Rechtsmittel eingelegt werden muss, zu nennen ist (§ 10 VRG). Auf eine Begründung kann gemäss § 10a VRG verzichtet werden, wenn dem Begehren der betroffenen Person vollumfänglich entsprochen wird. Ausserdem kann auf Begründung ver-zichtet werden, wenn den Verfahrensbeteiligten angezeigt wird, dass sie innert zehn Tagen seit der Mitteilung schriftlich eine Begründung verlangen können. Die Rechtsmittelfrist be-ginnt erst mit der Zustellung des begründeten Entscheides zu laufen. Weiter kann auf eine Begründung verzichtet werden, wenn den Verfahrensbeteiligten angezeigt wird, dass sie in-nert 30 Tagen seit der Mitteilung bei der anordnenden Behörde Einsprache erheben können. (vgl. Kapitel 1.2.02).

2.1. Formelle Elemente im Überblick Die Verfügung muss folgende Elemente enthalten:

• WIE? Bezeichnung der Verfügung (Dies gilt auch, wenn die Verfügung in Briefform ergeht.)
• WER? Verfügende Behörde (Amtsbezeichnung des Verwaltungsträgers, von dem die Verfü-gung ausgeht.)
• Gegen WEN? Adressat der Verfügung (Nennung aller Adressaten, mit denen das Rechtsverhältnis ge-regelt wird.)
• WARUM? Begründung
• WAS? Verfügungsformel, Dispositiv
• WO und WANN? Ort, Datum, Unterschrift 2.2. Begründung Die Begründung umfasst die Darstellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die rechtli-chen Erwägungen. Sie umfasst folgende Funktionen: a. Rationalisierung der Entscheidung: Die Offenlegung der Entscheidgründe zwingt die Behörde zu einer minimalen Selbstkontrolle und verhindert, dass sie sich von unsachlichen Motiven leiten lässt. b. Transparenz der Entscheidung: Die Adressaten einer Verfügung sollen nachvollziehen können, warum die Behörde gerade so und nicht anders entschieden hat. c. Akzeptanz der Entscheidung: Eine einlässliche Begründung erhöht die Legitimität der Entscheidung und trägt dazu bei, sie als richtig zu anerkennen.

Leitend sind folgende Gesichtspunkte bei der Begründung einer Verfügung:

• Der Entscheid muss sachgerecht angefochten und beurteilt werden können. Die Be-gründung darf sich aber auf das für den Entscheid Wesentliche beschränken.
• Je grösser der Handlungsspielraum einer Behörde und je schwerwiegender der Eingriff, desto höher liegen die Anforderungen an die Dichte der Begründung.

2.3. Dispositiv Das Dispositiv muss folgende Elemente enthalten:

• Umschreibung oder Feststellung der Rechte und Pflichten des Adressaten; allenfalls Nichteintreten.
• Kostenregelung (Verfahrenskosten, evtl. Parteikosten): Für die Amtstätigkeit in Angele-genheiten der öffentlichen Sozialhilfe werden im Kanton Zürich im Verwaltungsverfahren in der Regel keine Gebühren erhoben (vgl. § 6 der Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden, § 10 Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden).
• Rechtsmittelbelehrung.
• Eröffnungsformel (Mitteilungssatz, also Nennung der Parteien, denen die Verfügung zu eröffnen ist). Parteien sind die unmittelbaren Adressaten und weitere Beteiligte, denen ein Rechtsmittel zur Verfügung steht.

3.Nebenbestimmungen von Verfügungen

3.1. Zweck von Nebenbestimmungen Nebenbestimmungen sind Modalitäten einer Verfügung, die für die durch die Verfügung be-gründeten Rechte und Pflichten gelten. Sie präzisieren die in der Verfügung geregelten Rechte und Pflichten. 3.2. Arten von Nebenbestimmungen d. Befristung: Darunter ist die zeitliche Begrenzung der Geltung oder Rechtswirksamkeit einer Verfügung zu verstehen. e. Bedingung: Sie liegt vor, wenn die Rechtswirksamkeit einer Verfügung von einem künf-tigen ungewissen Ereignis abhängig gemacht wird. f. Auflage: Darunter ist eine mit der Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen zu verstehen. Die Auflage unterscheidet sich von der Bedingung dadurch, dass die Rechtswirksamkeit der Verfügung nicht davon abhängt, ob die Auflage erfüllt wird oder nicht. Die Verfügung ist auch dann gültig, wenn die Auflage nicht erfüllt wird. Die Auflage ist selbständig erzwingbar: Wird der Auflage nicht nachgelebt, so berührt das zwar nicht die Gültigkeit der Verfügung, doch kann das Gemeinwesen mit hoheitlichem Zwang die Auflage durchsetzen. In diesem Rah-men kann die Nichterfüllung einer Auflage auch einen Grund für den Widerruf einer Verfü-gung darstellen. 3.3. Voraussetzungen für den Erlass von Nebenbestimmungen Das Gesetzmässigkeitsprinzip gilt auch für Nebenbestimmungen. Diese brauchen jedoch nicht ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen sein. Die Zulässigkeit kann sich auch

aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zeck, aus einem mit der Hauptanordnung in Sachzu-sammenhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen. Unzulässig sind alle Nebenbestimmungen, die sachfremd sind. Ausserdem müssen Nebenbestimmungen mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ver-einbar sein. Sie müssen die Voraussetzungen der Eignung, der Erforderlichkeit und der Ver-hältnismässigkeit zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung erfüllen.

4.Verbindlichkeit, Fehlerhaftigkeit und Änderung von Verfügungen

4.1. Verbindlichkeit von Verfügungen Verfügungen regeln ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise. Die Verbindlichkeit äussert sich als Rechtswirksamkeit und im weiteren Verlauf als Rechtskraft und Rechtsbeständigkeit.

Rechtswirksamkeit

Rechtswirksamkeit bedeutet,

• dass von den Befugnissen, die durch die Verfügung eingeräumt wurden, berechtigter Gebrauch gemacht werden kann bzw.
• dass die durch die Verfügung festgesetzten Pflichten als Verbindlichkeiten rechtlicher Natur erscheinen. Verfügungen werden grundsätzlich ab ihrer Eröffnung rechtswirksam. Der Eintritt der Rechtswirksamkeit kann aber aufgeschoben sein, z. B. durch ein Spezialgesetz, durch aus-drückliche Anordnung der Behörde im Dispositiv oder durch Einlegen eines Rechtsmittels, das aufschiebende Wirkung hat.

Rechtskraft

Formelle Rechtskraft bedeutet, dass die Verfügung mit keinem ordentlichen Rechtsmittel mehr angefochten werden kann. Sie tritt ein, wenn:

• die Rechtsmittelfrist ungenutzt abgelaufen ist, oder
• kein ordentliches Rechtsmittel mehr möglich ist, oder
• ausdrücklich auf ein ordentliches Rechtsmittel verzichtet wurde, oder
• durch den Rückzug eines ordentlichen Rechtsmittels. Mit Eintritt der formellen Rechtskraft wird die Verfügung vollstreckbar.

Rechtsbeständigkeit

Die Rechtsbeständigkeit einer Verfügung äussert sich darin, dass die Verwaltung eine for-mell rechtskräftige Verfügung nur unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufheben o-der zum Nachteil des Adressaten abändern darf. Rechtsbeständigkeit tritt ein, sobald die Verfügung in formelle Rechtskraft erwachsen ist.

4.2. Fehlerhaftigkeit von Verfügungen

Begriff und Arten der Fehlerhaftigkeit

Eine Verfügung ist fehlerhaft, wenn sie hinsichtlich des Zustandekommens (Zuständigkeit und Verfahren) oder Form oder Inhalt Rechtsnormen verletzt. Ursprüngliche Fehlerhaftigkeit: Wenn der Verfügung von Anfang an ein Fehler anhaftet, spricht man von ursprünglicher Feh-lerhaftigkeit. Es handelt sich dabei in der Regel um Verfahrensfehler, um Fehler in der Erhe-bung oder Beurteilung des Sachverhalts, um unrichtige Anwendung oder falsche Interpreta-tion einer Norm bzw. fehlerhafte Ausübung des Ermessens. Nachträgliche Fehlerhaftigkeit: Nachträgliche Fehlerhaftigkeit bedeutet, dass sich seit dem Erlass der ursprünglich fehler-freien Verfügung die rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse geändert haben. Nur Dau-erverfügungen (z. B. der Unterstützungsbeschluss der Sozialbehörde) können nachträglich fehlerhaft werden, da sich nur bei ihnen die Rechtsfolge in die Zukunft auswirkt. 4.3. Folgen der Fehlerhaftigkeit einer Verfügung

Regelfall Anfechtbarkeit

Fehlerhafte Verfügungen sind zwar rechtswirksam, aber anfechtbar. Unterbleibt eine Anfech-tung auf dem Rechtsmittelweg oder misslingt sie, so werden auch fehlerhafte Verfügungen formell rechtskräftig und rechtsbeständig.

Ausnahmefall Nichtigkeit

Nichtige Verfügungen entfalten zu keinem Zeitpunkt Rechtswirkungen. Nichtigkeit muss von sämtlichen Instanzen von Amts wegen beachtet werden. Damit eine Verfügung nichtig ist, müssen kumulativ drei Voraussetzungen erfüllt sein:

• Es muss ein schwerwiegender Rechtsfehler vorliegen;
• der Fehler muss offenkundig oder zumindest leicht erkennbar sein;
• die Annahme der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssi-cherheit führen. Das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung oder der Begründung bewirkt keine Nichtigkeit. 4.4. Widerruf und Wiedererwägung Ist eine fehlerhafte Verfügung nicht nichtig und ist sie formell rechtskräftig geworden, kann die Fehlerhaftigkeit nur noch durch Änderung der Verfügung behoben werden. Sie wird in Wiedererwägung gezogen bzw. widerrufen.

Widerruf

Als Widerruf wird die Änderung einer formell rechtskräftigen Verfügung durch die Behörde bezeichnet, gleichgültig ob der Anstoss dazu auf Gesuch hin erfolgte oder die Änderung von Amts wegen vorgenommen wurde.

Wiedererwägung

Als Wiedererwägung wird das Zurückkommen auf eine Verfügung auf Gesuch einer Partei hin bezeichnet. Die Behörde muss in einem ersten Schritt prüfen, ob ein ausreichender Grund besteht, auf die Verfügung zurückzukommen (um sie in der Sache erneut zu überprüfen). Falls ja, muss sie auf das Wiedererwägungsgesuch eintreten und materiell über das Gesuch entscheiden. Fehlen solche Gründe, ist auf das Wiedererwägungsgesuch nicht einzutreten. Tritt die Behörde auf das Wiedererwägungsgesuch ein, muss sie in einem zweiten Schritt prüfen, ob für eine Änderung der rechtskräftigen Verfügung ausreichende Gründe vorliegen. Dies gilt auch für den Fall, dass die Behörde von Amtes wegen eine Änderung der Verfü-gung überprüft. Liegen Änderungsgründe vor, wird das Wiedererwägungsgesuch gutgeheissen und die Ver-fügung in der Sache geändert. Bei urteilsähnlichen Verfügungen:

• Wenn die Verfügung ersatzlos aufgehoben wird: «Die Verfügung vom 14. Mai 2010 wird aufgehoben»; «Die Verfügung vom 14. Mai 2010 wird widerrufen».
• Wenn nur Teile des Dispositivs betroffen sind: «Die Verfügung vom 14. Mai 2010 wird wie folgt geändert: (...)». Bei Dauerverfügungen:
• Zum Entzug: «Die Leistungen gemäss Beschluss vom 14. Mai 2010 werden eingestellt.»
• Zur Anpassung: «Die Leistungen gemäss Beschluss vom 14. Mai 2008 werden wie folgt angepasst: (...)». Fehlen ausreichende Änderungsgründe, wird das Wiedererwägungsgesuch abgewiesen. Die ursprüngliche Verfügung bleibt bestehen. Gegen Verfügungen, die im Zuge eines Wiederer-wägungs- oder Widerrufsverfahrens ergehen, können die üblichen Rechtsmittel eingelegt werden.

Rechtsprechung

Wiedererwägungsgesuch:

VB.2008.00174; E. 5: Nichteintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch, da der ursprüngliche Entscheid hinreichend begründet war, weder neue Gründe geltend gemacht wurden noch dargelegt wurde, dass sich der entscheidrelevante Sachverhalt geändert hätte. VB.2008.00070; E.2: Wer ein Wiedererwägungsgesuch bei der verfügenden Behörde stellt und sich gleichzeitig die Möglichkeit einer (rechtzeitigen) Rekurserhebung wahren will, muss

trotz Wiedererwägungsgesuch innert der Rekursfrist bei der Rekursbehörde Rekurs einle-gen. Es genügt grundsätzlich nicht, bei der kommunalen Behörde ein Wiedererwägungsge-such einzureichen, verbunden mit dem Eventualantrag, die Eingabe bei einem abschlägigen Bescheid an die Rekursbehörde zu überweisen (Verweis auf VB.2007.00233). Anders zu beurteilen ist es, wenn die Eingabe mit dem Wiedererwägungsgesuch gleichzeitig auch in-nerhalb der Rekursfrist bei der Rekursbehörde eingereicht wird mit dem Ersuchen, die Ein-gabe als Rekurs zu behandeln für den Fall, dass das Wiedererwägungsgesuch keinen Erfolg hat. Es handelt sich um eine vorsorgliche Rekurserhebung, die in dieser Konstellation zuläs-sig ist.

Praxishilfen