Vom Einsatz von generativer künstlicher Intelligenz verspricht sich auch die Verwaltung eine höhere Effizienz. Vom Datenschutz bis zu ethischen Fragen gibt es dabei aber auch einiges zu bedenken. Wir haben die Chancen und Grenzen einer KI-basierten Rechercheunterstützung ausgelotet – und dabei viel gelernt.
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Bei Fragen zum Gemeindeamt
Wenn Gemeinden oder Privatpersonen Fragen zu einem Thema des Gemeinderechts oder Gemeindefinanzen haben, können sie sich beim Gemeindeamt melden. Dort bündelt sich im Kanton das Wissen über die Rahmenbedingungen und Spielräume, die die Gemeinden haben. Das trägt dazu bei, dass im Kanton Zürich das Recht eingehalten und richtig angewendet wird.
Die Palette an Fragen, die den beiden Abteilungen Gemeinderecht und Gemeindefinanzen gestellt werden, ist breit. An einem Tag fragt eine Frau an, ob sie tatsächlich Präsidentin der Rechnungsprüfungskommission werden muss, auch wenn sie sich nur als einfaches Mitglied zur Wahl gestellt hat. An einem anderen Tag will ein Mann wissen, ob es überhaupt legal sei, dass der Gemeinderat trotz guter Finanzlage die Steuern partout nicht senken will. An einem dritten Tag weiss eine Gemeinde nicht, wie sie Betreuungskosten verbuchen muss.
Komplexität nimmt zu
Manche Anfragen kommen immer wieder und haben auch immer wieder dieselbe Antwort. Andere sind komplex und benötigen viel Recherche. Weil der Fall nicht explizit vom Gesetz abgedeckt ist und deshalb Spielraum lässt. Doch mit Freiheit kommt auch Verantwortung. Dann muss man Position beziehen – idealerweise im Wissen um die Rechtslage. Denn der Spielraum ist meist auch begrenzt. Manchmal gibt es zu ähnlichen Fällen schon einen Entscheid eines Bezirksrats oder eines Gerichts. Oder es ist so, dass weitere Gesetze den Raum von einer anderen Seite her eingrenzen. All das auf dem Radar zu haben, kann etwa für Mitglieder von Milizbehörden, aber zunehmend auch für Verwaltungsfachleute in den Gemeinden schwierig sein.
Das Gemeindeamt funktioniert dabei als eine Art Drehscheibe. Es kennt das Recht, und manchmal weiss es auch, wie andere Gemeinden mit einer schwierigen Frage einen Umgang gefunden haben, der funktioniert.
Tausende Arbeitsstunden für Beratung
Das Angebot wird geschätzt, vor allem in Zeiten des Fachkräftemangels und der zunehmenden Regulierungsdichte. Bei den Abteilungen Gemeinderecht und Gemeindefinanzen bindet die Beratung einen grossen Teil der Ressourcen. 2025 gingen 2243 Anfragen ein. Sie nahmen 5600 Arbeitsstunden in Anspruch. Die Anfragen sind in den letzten Jahren zudem anspruchsvoller geworden.
Diesen Anstieg mit den bestehenden Ressourcen und bei gleicher Qualität zu bewältigen, ist eine Herausforderung. Die Abteilungen wollten deshalb herausfinden, ob KI ihnen dabei helfen kann.
Die Hoffnung: Mehr Zeit für anderes
Die Hoffnung: Die KI nimmt ihnen jene Teile der Arbeit ab, die für sie mühsam sind und die gemessen am Ertrag sehr viel Zeit in Anspruch nehmen. So haben sie mehr Zeit für anderes, das mindestens genau so wichtig ist. Zum Beispiel, um wichtige Projekte wie die Überprüfung des Finanzausgleichs voranzubringen.
Mühsame Arbeitsschritte gibt es bei der Beratung genug. Das Grundproblem liegt in der Vielzahl an Orten, wo das relevante Wissen abgelegt ist. Da gibt es zum Beispiel die Excel-Tabellen, in denen seit Jahren die eingehenden Anfragen und ihre Antworten datengeschützt dokumentiert sind. Dazu kommen öffentlich verfügbare Gesetzestexte, Gerichtsurteile, Fachdiskussionen in Teams-Räumen, E-Mails oder Einträge in alten Datenbanken. Die Qualität der Suchfunktion? Diplomatisch ausgedrückt: divers.
Suchen, öffnen, scannen, schliessen...
Deshalb müssen die Mitarbeitenden oft zahlreiche Dokumente öffnen und sie von Auge auf Relevantes für die Anfrage scannen – bei kompliziert geschriebenen Rechtstexten gar nicht so einfach. Suchen, öffnen, scannen, schliessen, suchen, öffnen, scannen, schliessen – so lange, bis alle benötigten Puzzleteile für eine Antwort zusammen sind. Das ist repetitiv, auch voller Leerläufe, kurz: Ein Feld mit KI-Potenzial.
Unterstützung haben die beiden Teams beim Statistischen Amt gefunden. In einem Pilotprojekt hat das Statistische Amt 2025 ein KI-basiertes Recherchewerkzeug entwickelt, das Gemeindeamt hat es getestet. Die Applikation war ein reines Assistenzsystem. Sie machte nur Vorschläge für Antworten; welche Antwort herausgegeben wird, mussten weiterhin die Mitarbeitenden verantworten.
Keine Antwort ohne menschliche Prüfung
Die App lief bei einem Cloudanbieter mit Schnittstellen zu kommerziellen Sprachmodellen wie ChatGPT oder Claude. Sie durfte deshalb nur mit Daten arbeiten, die keinen Schutzbedarf haben. Bei den Nachschlagewerken – Gesetzen, Weisungen, Gerichtsentscheiden – war das kein Problem. Sie sind öffentlich verfügbar. Zusätzlich hat das Gemeindeamt einige seiner Auskunftslisten anonymisiert. Am Schluss kamen 183 Dokumente zusammen – auch das ist jedoch nur ein Bruchteil des Wissens, das in den Abteilungen vorhanden ist.
Die Applikation lief zweistufig: In einem ersten Schritt hat sie den Datenpool auf Stichworte aus der Frage durchsucht. Die Mitarbeitenden konnten dann aus einer Liste auswählen, welche Dokumente für die Frage relevant sind. Dann kam das Sprachmodell zum Zug. Die ausgewählten Dokumente wurden beim Prompt mitgeliefert. Jetzt waren die Fachleute gefordert. Sie mussten prüfen, ob das Sprachmodell die relevanten Quellen und Zusammenhänge gefunden und in der Antwort richtig dargestellt hat.
Qualität hat mehrheitlich überzeugt
Zwischen März und Juli haben die Mitarbeitenden der Applikation 473 Fragen gestellt und häufig mehrfach getestet. Rund 100 davon hat das Gemeindeamt in einer Liste erfasst und bewertet. Dabei waren die Antworten auf rund 60 Prozent der Fragen gut, auf rund 30 Prozent mittelmässig.
Wenn die Antworten nicht überzeugten, lag es meist an der ungenügenden Quellenlage. Manchmal aber auch am grossen Selbstvertrauen des Sprachmodells. Da sich Gemeinden gerade auch in rechtlich nicht eindeutigen Bereichen an das Gemeindeamt wenden, wäre die korrekte Antwort ambivalent gewesen – ein reines Auslegen von Optionen mit je eigenen Vor- und Nachteilen, unter denen die Gemeinden selbst wählen müssen. Mit Ambivalenz wiederum hatten die Sprachmodelle manchmal Mühe. Ohne Intervention der Fachleute hätten sie den Gemeinden gewisse Wege als einzig richtige verkauft, dabei aber ihre Entscheidungsfreiheit missachtet und andere Risiken ausgeblendet.
Trotzdem hat sich der Versuch gelohnt, finden die Abteilungen. Er hat ihnen einerseits gezeigt, dass ihre menschliche Intelligenz so schnell nicht ersetzbar ist. Doch einen grossen Teil ihrer Hoffnungen hat er erfüllt. Der KI-Assistent ist in kurzer Zeit zu einem geschätzten Kollegen geworden. Er hat die Mitarbeitenden schnell auf die richtige Fährte bei einer Recherche gebracht, und manchmal auch Zusammenhänge aufgezeigt, die sie selbst wohl übersehen hätten. Der Abschied vom neuen Kollegen am Ende des Pilotprojekts ist den Abteilungen denn auch nicht leichtgefallen.
Datenschutz bleibt vorerst ein Hindernis
Ein zentrales Problem konnte der niederschwellige Versuch aber nicht lösen: Das der Sicherheit und Qualität der zugrundeliegenden Daten. Das volle Potenzial kann erst eine KI-Anwendung ausschöpfen, die auch schützenswerte Daten verarbeiten kann. Zudem müssten die Daten strukturierter vorhanden sein. Auch das ist mit viel Aufwand verbunden. Das Gemeindeamt sucht also weiter nach geeigneten Lösungen. Zurzeit analysiert es Nutzen und Kosten, die alternative Lösungen wie eine geeignete Branchenlösung, oder das Anonymisieren und Strukturieren der Daten mit sich bringen würden.
Den entwickelten Code hat das Statistische Amt übrigens als Open-Source-Software veröffentlicht. So können auch andere Organisationen davon profitieren.
