Begriff

Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht der Betroffenen,

• vor Erlass einer Verfügung über deren wesentlichen Inhalt informiert zu werden;
• dazu Stellung nehmen zu können;
• Einblick in die Akten zu erhalten; 
• eine mit einer Begründung versehene Verfügung zu bekommen.

Anspruch auf vorgängige Anhörung und Stellungnahme

Die Mitarbeitenden sind vor Erlass einer sie belastenden Verfügung anzuhören (§ 31 Abs. 1 PG). Für die Gewährung des rechtlichen Gehörs ist den Mitarbeitenden der voraussichtliche Inhalt der Verfügung bekannt zu geben, insbesondere was den Sachverhalt und die anwendbaren Rechtsnormen betrifft. Wichtig ist ausserdem, dass dies zu einem Zeitpunkt erfolgt, in dem noch eine ausreichende Offenheit in der Entscheidung besteht: Nur dann können die aus der Gewährung des Gehörsanspruchs gewonnenen Erkenntnisse auch tatsächlich noch in den Entscheidfindungsprozess einfliessen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2015.00105 vom 2. Dezember 2015, E. 3.2.2).

Eine Verfügung ist immer dann belastend, wenn damit eine Zunahme von Pflichten und/oder Abnahme von Rechten einhergehen könnte.

Beispiele:

• ordentliche oder fristlose Kündigung durch den Arbeitgeber (§ 16 lit. a PG, § 22 PG)
• Versetzung (§ 28 PG)
• Beginn und Ende der ausserordentlichen Lohnfortzahlung (§ 99 Abs. 4 VVO)

In einzelnen Bestimmungen ist die Gewährung des rechtlichen Gehörs ausdrücklich normiert (z. B. Ausstellung des Arbeitszeugnisses (§ 46 PG), Verweis (§ 30 Abs. 2 PG), Kündigung im Zusammenhang mit Leistung oder Verhalten (§ 18 VVO)).

Für die Stellungnahme ist den Mitarbeitenden stets genügend Zeit einzuräumen, was bedeutet, dass die gewährte Zeit auch ausreichen muss, um gegebenenfalls eine Anwältin bzw. einen Anwalt zu mandatieren. Die Dauer der Frist zur Wahrung des rechtlichen Gehörs ist abhängig von den konkreten Umständen und ist je nach Einzelfall zu eruieren.

Für die verschiedenen Kündigungsarten haben sich in der Praxis folgende Richtwerte für die zu gewährende Frist eingebürgert:

Es handelt sich um Richtwerte: Je nach Umständen des Einzelfalls kann eine kürzere oder längere Frist angebracht sein.

Ein Anspruch auf mündliche Stellungnahme besteht nicht (vgl. BGE 134 I 140, E. 5.3). Bei einer Kündigung im Zusammenhang mit der Leistung oder dem Verhalten ist umgekehrt die Schriftlichkeit der Stellungnahme vorgeschrieben (vgl. § 18 Abs. 5 VVO). Aus Beweisgründen ist auch in allen anderen Fällen eine schriftliche Stellungnahme zu empfehlen. Nimmt die bzw. der Mitarbeitende mündlich Stellung, sind dieser Umstand und der Inhalt der Stellungnahme in einem Protokoll festzuhalten, das von der bzw. dem Mitarbeitenden und den übrigen Anwesenden unterzeichnet wird. Von der vorgängigen Anhörung kann zudem ausnahmsweise abgesehen werden, wenn ein sofortiger Entscheid im öffentlichen Interesse notwendig ist. Die Anhörung ist sobald wie möglich nachzuholen (§ 31 Abs. 2 PG).

Akteneinsichtsrecht

Im Rahmen eines personalrechtlichen Verfahrens

§ 8 Abs. 1 VRG garantiert Personen, die durch eine Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, ein Recht auf Akteneinsicht im laufenden Verfahren. Erfasst sind beispielsweise Verfahren vor der Anstellungsbehörde, welche eine Anordnung erlassen will, wie auch Verfahren vor einer Rechtsmittelinstanz, vor welche die Überprüfung der Anordnung weitergezogen wird.

Das Akteneinsichtsrecht als Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist eng mit dem Äusserungsrecht verbunden, gewissermassen dessen Vorbedingung. Die bzw. der Mitarbeitende kann sich nur dann wirksam zu einer Sache äussern, wenn ihr bzw. ihm die Möglichkeit eingeräumt wird, die Unterlagen einzusehen, auf welche sich die Behörde bei ihrer Verfügung stützt (Urteil des Bundesgerichts 1C_560/2008 vom 6. April 2009, E. 2.2). Die Einsicht muss grundsätzlich in sämtliche verfahrensbezogen Akten gewährt werden, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (BGE 132 V 387, E. 3.2, Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2018.00357 vom 7. November 2019, E. 2.2). Vom Akteneinsichtsrecht ausgenommen sind sogenannte «interne» Akten. Als solche gelten Unterlagen, die ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und deshalb nur für den internen Gebrauch bestimmt sind, wie z.B. Notizen, Entwürfe, interne Stellungnahmen oder Anträge. Die Abgrenzung ist nicht immer klar und im Einzelfall zu beurteilen.

Akteneinsicht wird grundsätzlich nur auf Gesuch hin gewährt; dieses kann formlos gestellt werden, also auch telefonisch oder per E-Mail. Das Akteneinsichtsrecht beinhaltet aber lediglich den Anspruch, die Akten am Sitz der Behörde einzusehen.

Die Einsichtnahme ist so auszugestalten, dass sie der oder dem Betroffenen ein sorgfältiges Studium der Akten ermöglicht. Die Einsichtsberechtigten sind befugt, Notizen zu erstellen, und haben grundsätzlich einen Anspruch darauf, Fotokopien von Akten anzufertigen, solange dies nicht mit einem unverhältnismässigen Aufwand für die Verwaltung verbunden ist und keine übermässigen Kosten verursacht.

Es besteht zudem eine konstante Praxis, den im Kanton Zürich praktizierenden Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten in Verwaltungsverfahren das Originaldossier im Rahmen des rechtlichen Gehörs bzw. des Akteneinsichtsrechts auf Gesuch hin zur Einsichtnahme zuzustellen. Ein eigentlicher Rechtsanspruch auf Zustellung des Personaldossiers besteht allerdings nicht.

Die Einsicht in ein Aktenstück kann verweigert werden, wenn dies zur Wahrung wichtiger öffentlicher oder schutzwürdiger privater Interessen notwendig ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1 VRG). Die Verweigerung ist in den Akten zu vermerken und zu begründen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 VRG). Der wesentliche Inhalt des Aktenstückes ist insoweit mitzuteilen, als dies ohne Verletzung der zu schützenden Interessen möglich ist. Bei mündlicher Bekanntgabe ist ein Protokoll zu erstellen, welches derjenige zu unterzeichnen hat, der die Einsicht verlangt (§ 9 Abs. 2 VRG).

Ausserhalb eines personalrechtlichen Verfahrens

Mitarbeitende haben ferner unabhängig von einem laufenden Verfahren grundsätzlich Anspruch darauf, Einsicht in ihre eigenen Personendaten, insbesondere ihr Personaldossier, zu nehmen (vgl. zum Inhalt des Personaldossiers: Checkliste Personaldossier). Die Auskunft zu den eigenen Personendaten kann vor Ort gewährt werden. In der Regel wird sie schriftlich in der Form eines Ausdrucks oder einer Fotokopie erteilt (§ 20 Abs. 2 IDG und §§ 16 ff. IDV, insbesondere § 18 IDV).

Nach Eingang des Gesuchs um Akteneinsicht prüft die zur Führung des Personaldossiers zuständige Stelle, ob überwiegende Interessen Dritter oder überwiegende öffentliche Interessen der Einsichtnahme in ein bestimmtes Aktenstück entgegenstehen (vgl. § 23 IDG sowie § 27 VVO). Wird die Einsicht in ein bestimmtes Aktenstück verweigert oder werden Teile davon abgedeckt, ist dies zu begründen und die betroffene Person ist generell über den Inhalt zu informieren. Wird keine vollständige Einsicht gewährt, ist mittels schriftlich begründeter Verfügung der Rechtsweg zu eröffnen (§ 27 Abs. 1 IDG ).
 

Anspruch auf Begründung von Verfügungen

Aus dem Recht auf vorgängige Orientierung und Anhörung folgt die Pflicht der Behörde, die Äusserungen der betroffenen Mitarbeitenden tatsächlich zur Kenntnis zu nehmen und sich damit in der Entscheidfindung und -begründung sachgerecht auseinanderzusetzen (Art. 18 Abs. 2 KV und § 10 Abs. 1 VRG). Dabei ist aber nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten eingehend auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich die Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken, muss sich mit diesen aber sachgerecht auseinandersetzen.

Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die Betroffenen den Entscheid nachvollziehen und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. Demzufolge sind die Überlegungen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich der Entscheid stützt, zumindest kurz zu nennen (BGE 143 III 65, E. 5.2, BGE 134 I 83, E. 4.1). Der allgemeine Hinweis, dass der Entscheid unter Kenntnisnahme der Vorbringen der Betroffenen erfolgt, genügt nicht.

Bei einer ordentlichen Kündigung durch den Arbeitgeber, die vorerst unbegründet erlassen wird, ist auf den Begründungsanspruch (und dessen Verwirkung, wenn er nicht innerhalb von 30 Tagen geltend gemacht wird) explizit hinzuweisen (§ 18 Abs. 1 PG). Die Begründungspflicht für fristlose Kündigungen im Besonderen wird in § 22 Abs. 1 PG festgehalten.

Anordnungen sind nicht nur zu begründen, sondern auch mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen, welche das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist bezeichnet (Art. 18 Abs. 2 KV und § 10 Abs. 1 VRG).

Folgen der Verletzung des rechtlichen Gehörs

Ein unter Verletzung des Gehörsanspruchs zustande gekommener Entscheid ist anfechtbar. Die Nichtigkeit einer solchen Verfügung wird nur ausnahmsweise und mit grösster Zurückhaltung angenommen, nämlich nur bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs und unter Abwägung aller im Spiel befindlichen Interessen.

In den Fällen einer nur mit formellen Mängeln behafteten Kündigungsverfügung, beispielsweise wenn die verfügende Behörde sich nicht oder nicht genügend mit den Vorbringen der betroffenen Mitarbeitenden auseinandergesetzt hat, kann die Rekursinstanz lediglich, aber immerhin, deren Rechtswidrigkeit feststellen und von Amtes wegen die Entschädigung festsetzen (§ 18 Abs. 3 PG und § 27a Abs. 1 VRG, vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2015.00105 vom 2. Dezember 2015, E. 4.1).

Eine Heilung von Gehörsverletzungen ist grundsätzlich möglich, jedoch nur mit Zurückhaltung anzunehmen. Eine Heilung setzt jedenfalls voraus, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, welches eine Prüfung in gleichem Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet.

Im Falle einer Kündigung ist die Heilung der Gehörsverletzung nicht möglich, weil die Rekursinstanz die Wiedereinstellung bzw. Weiterführung des Arbeitsverhältnisses nicht anordnen kann und damit über eine eingeschränkte Entscheidbefugnis verfügt (vgl. § 18 Abs. 3 PG und § 27a Abs. 1 VRG sowie konstante Rechtsprechung zur Auslegung von § 18 Abs. 3 PG, insbesondere Urteil des Verwaltungsgerichts PB.2009.00002 vom 1. April 2009, E. 2.1 sowie VB.2015.00105 vom 2. Dezember 2015, E. 4.1 und 5.4).