Der Kantonsrat stellte am 20. August 2001 das Zustandekommen der am 14. März 2001 eingereichten Volksinitiativen «Flughafenausbau Halt» und «Stopp der Flughafenprivatisierung» fest. Gleichzeitig überwies er sie dem Regierungsrat unter Vorbehalt der Prüfung der Gültigkeit zu Bericht und Antrag. Die Volkswirtschaftsdirektion beauftragte Prof. Dr. Alfred Kölz, ordentlicher Professor für Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Verfassungsgeschichte an der Universität Zürich, zur Gültigkeitsfrage Stellung zu nehmen. Prof. Dr. Kölz kommt in seinem Gutachten zum Schluss, dass beide Initiativen für ungültig zu erklären sind und den Stimmberechtigten nicht zur Abstimmung unterbreitet werden können.

Die Volksinitiative «Flughafenausbau Halt» bezweckt die Sistierung des Kreditbeschlusses von 873 Millionen Franken für den Ausbau des Flughafens Zürich, bis die Rahmenbedingungen für den künftigen Flughafenbetrieb feststehen. Sobald klar ist, ob und wie der deutsche Luftraum für den Anflug künftig benutzt werden kann und sobald die neuen An- und Abflugverfahren mindestens zwei Monate versuchsweise betrieben worden sind, soll das Volk erneut entscheiden.

Mit der Verselbständigung des Flughafens wurde der Kredit durch ein Darlehensversprechen ersetzt. Die Sistierung des Kreditbeschlusses hat somit keine Auswirkungen auf die Fortführung der Bauarbeiten und wäre deshalb kein taugliches Mittel, um das Ziel der Initiative, den Unterbruch der Bauarbeiten, zu erreichen. Initiativen sind ungültig, wenn sie etwas verlangen, das in dem Zeitpunkt, der möglichst nahe beim Abstimmungstermin liegt, offensichtlich undurchführbar ist. Eine Abstimmung ist frühestens im Jahr 2003 möglich, die Tiefbauten der fünften Bauetappe werden aber im Wesentlichen bis Ende 2002 erstellt sein. Die Initiative ist deshalb faktisch nicht durchführbar. Hinzu kommt Folgendes: Die Volksinitiative «Flughafenausbau Halt» stellt eine Beschlussinitiative dar. Mit einer Beschlussinitiative kann jedoch nur verlangt werden, dass ein referendumsfähiger Beschluss des Kantonsrates erlassen oder aufgehoben wird, nicht hingegen die Sistierung eines Beschlusses. Damit ist der Gegenstand der Initiative auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten ungültig.

Mit der Volksinitiative «Stopp der Flughafenprivatisierung» soll das Flughafengesetz aufgehoben werden und die alte Flughafenorganisation, wie sie vor der Privatisierung bestanden hat, wieder in Kraft treten.

Der Grundsatz der Einheit der Form verlangt, dass eine Initiative entweder als einfache Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf einzureichen ist. Mischformen sind unzulässig. Ziffer 1 der Volksinitiative «Stopp der Flughafenprivatisierung» verkörpert einen ausgearbeiteten Entwurf, Ziffer 2 hingegen eine allgemeine Anregung, die in der vorliegenden Form nicht ohne weiteres vollziehbar wäre. Die Initiative ist eine Mischform und deshalb ungültig. Zur Wiedereinführung der alten Flughafenorganisation müssten Gesetze erlassen, geändert und aufgehoben werden. Daneben wären aber auch verschiedene Verwaltungsakte im Kompetenzbereich des Regierungsrates und der Verwaltung notwendig, zum Beispiel der Erlass von Vollziehungsverordnungen und die Anstellung von Personal. Diese sind aber nicht initiativfähig. Die Initiative enthält deshalb teilweise einen unzulässigen Gegenstand und verletzt damit kantonales Verfassungsrecht. Die Rückübertragung der Sach- und Vermögenswerte sowie der Betriebskonzession der Flughafen Zürich AG an die wieder zu schaffende Flughafendirektion Zürich und Flughafen-Immobilien-Gesellschaft käme einer zumindest teilweisen Enteignung gleich. Die Inkraftsetzung der alten Flughafenorganisation bedürfte unter anderem einer Statutenänderung der Flughafen Zürich AG und würde bedeuten, dass der Zweck der Gesellschaft geändert würde. Zuständig für die Änderung des Gesellschaftszweckes ist nach Aktienrecht einzig die Generalversammlung der Gesellschaft. Ein Volksbeschluss über die Zweckänderung der Flughafen Zürich AG würde die aktienrechtliche Kompetenzordnung und somit Bundesrecht verletzen.

Aus diesen Gründen beantragt der Regierungsrat dem Kantonsrat, die Volksinitiativen «Flughafenausbau Halt» und «Stopp der Flughafenprivatisierung» für ungültig zu erklären und dem Volk nicht zur Abstimmung zu unterbreiten.