Der Regierungsrat wurde vom Kantonsrat beauftragt, Massnahmen für eine ökologische Finanzreform vorzulegen. Das erarbeitete Massnahmenpaket enthält verursachergerechte Gebühren, an strengere ökologische Auflagen gebundene Staatsbeiträge und neue Umweltabgaben, deren Erträge zum grossen Teil an die Bevölkerung und an die Wirtschaft rückverteilt würden. Weil sich die zu erwartenden positiven ökologischen Wirkungen zum Teil nur schwer voraussagen lassen und in keinem Verhältnis zum beachtlichen Verwaltungsaufwand und zu den befürchteten wirtschaftlichen Auswirkungen stehen, lehnt der Regierungsrat das Gesamtpaket ab und sieht vor, später einzelne Massnahmen separat weiter zu verfolgen.

Der Regierungsrat erstattet nun Bericht zur Motion «ökologische Finanzreform» und legt in Erfüllung eines Auftrages des Kantonsrates eine Gesetzesvorlage vor. Die am 2. Februar 1998 erheblich erklärte Motion (KR-Nr. 158/1991) verlangt eine kantonale ökologische Finanzreform, welche die Beanspruchung und den Verbrauch der Umweltressourcen finanziell stärker belastet und insgesamt sozialverträglich und staatsquoten-neutral ausgestaltet ist. Die Umwelt soll weniger mit Verboten und Vorschriften als vielmehr mittels marktwirtschaftlicher Instrumente geschützt und der Ressourcenverbrauch entsprechend gelenkt werden, verlangen die Motionäre.

Vorlage in der Vernehmlassung mehrheitlich abgelehnt
In der Vorlage werden Möglichkeiten für eine ökologische Finanzreform erörtert, welche vom Kanton aufgrund des Bundesrechts umgesetzt werden können und somit rechtlich grundsätzlich realisierbar wären. Die Vorschläge für die ökologische Finanzreform wurden Ende 1999 in die Vernehmlassung gegeben, zu der sich 108 Gemeinden, Verbände, Parteien und andere Institutionen äusserten. Eine deutliche Mehrheit lehnte die vorgeschlagenen Massnahmen ab.

Die vom Regierungsrat mit dem Gesetzesentwurf über den Fonds für ökologische Lenkungsabgaben vorgelegte ökologische Finanzreform sieht folgende Massnahmen vor:

• Im Sinne einer konsequenten Umsetzung des Verursacherprinzips sollen die langfristigen Kosten für künftige Ersatzinvestitionen bei den Anlagen für die Wasserversorgung und –entsorgung und für die Abfallbeseitigung in die Gebührenberechnung einbezogen werden. Die Parkierungsgebühren bei den Parkplätzen auf öffentlichem Grund sollen nicht nur die administrativen Aufwendungen, sondern auch die Bau- und Landkosten abdecken, was eine Gebührenerhöhung zur Folge hätte.
• Die bestehenden Staatsbeiträge für Abwasseranlagen, Strassen- und Hochbauten sowie des Natur- und Landschaftsschutzes sollen mittels Auflagen und Bedingungen ökologisch optimiert werden.
• Neue Umweltabgaben beim Wasser und Abwasser sollen zweckbestimmt für die Finanzierung der kantonalen Aufwendungen eingesetzt werden. Sie entlasten den Staatshaushalt um ca. 30 Mio. Franken oder etwa ein Steuerfussprozent.
• Die neuen Umweltabgaben auf Bodenversiegelungen sollen die Eigentümer motivieren, ihre nicht mit Gebäuden überbauten Flächen von Asphalt oder Platten zu befreien, was vor allem der Artenvielfalt, dem Grundwasserschutz und der Abwasserentsorgung zugute käme.
• Die Abgabe auf Parkplätzen von Anlagen, die besonders starken Verkehr erzeugen, wie Einkaufszentren und Parkhäuser, soll die Standortwahl bei der Planung solcher Anlagen beeinflussen, die Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr fördern und die Parkplatzzahl reduzieren.

Die Umweltabgaben auf Bodenversiegelung und auf Parkplätzen würden die privaten Haushalte und die Wirtschaft etwa gleich stark belasten (mit je ca. 120 bis 240 Mio. Franken jährlich bzw. 110 bis 210 Franken pro Kopf und bis 425 Franken pro vollbeschäftigte Person) und - nach Abzug der Verwaltungsaufwendungen - entsprechend hälftig an die Privatpersonen und an die Unternehmungen rückverteilt. Eine überdurchschnittliche Beanspruchung der Umwelt führt zu einer Nettobelastung; umweltschonendes Wirtschaften in den betroffenen Bereichen bringt mehr Rückerstattung als Abgabelast.

Hoher administrativer Aufwand
Die vorgelegten Massnahmen hätten grundsätzlich eine positive Wirkung auf die Umwelt, die aber im Ausmass nicht zu beziffern ist. Es ist fraglich, ob und wie weit die höheren Gebühren oder neuen Abgaben das umweltrelevante Verhalten beeinflussen. Im Vergleich zu diesem unsicheren Nutzen stehen massgebliche Verwaltungsaufwendungen. Vor allem die Umweltabgaben auf Bodenversiegelung würden einen sehr hohen Erhebungs- und Nachführungsaufwand mit sich bringen. Die Rückerstattung des Abgabenaufkommens bedingt eine neue Organisation, welche den Verwaltungsaufwand und dadurch auch die Staatsquote zusätzlich erhöht. Zudem würden zürcherische Betriebe mit einem grossen Bedarf an Wasser, versiegelten Flächen oder an Parkplätzen eine hohe Nettobelastung tragen, was ihre Konkurrenzfähigkeit im Vergleich zu ausserkantonalen Betrieben beeinträchtigt. Um Betriebsschliessungen im Kanton Zürich zu vermeiden, wären Übergangsregelungen für besonders stark betroffene Betriebe vorzusehen; diese Schonung der stärksten Verschmutzer würde aber die Wirkung der Umweltabgabe gleichzeitig wieder in Frage stellen. Weil in der Regel einkommensstarke Haushalte mehr konsumieren, entrichten sie auch mehr Umweltabgaben und -gebühren als die Haushalte des unteren und mittleren Einkommensspektrums. Die neuen Belastungen von zürcherischen Betriebe dürften Folgen haben, welche dem Standort Zürich abträglich wären. Zudem zweifelt der Regierungsrat daran, dass die zusätzlichen Einnahmen aus erhöhten Gebühren und neuen Abgaben im Wasserbereich zu einer Reduktion des allgemeinen Steuervolumens führen würden.

Aufgrund der genannten Gründe beantragt der Regierungsrat dem Kantonsrat, das Gesamtpaket der ökologischen Finanzreform nicht weiter zu verfolgen. Die Überprüfung der Möglichkeiten zu einer ökologischen Finanzreform hat aber als wichtige Grundlagenarbeit einige zweckmässige Massnahmen aufgezeigt, die einem erheblichen Handlungsbedarf im Umweltschutz entsprechen und in der Vernehmlassung grundsätzlich Unterstützung fanden. Deshalb sieht der Regierungsrat vor, einzelne Massnahmen auf anderem Wege umzusetzen. Die Massnahmen, die eine verstärkte ökologische Ausrichtung der Staatsbeiträge verlangen, brauchen keine Gesetzesvorlage; um diese umzusetzen, können interne Richtlinien erlassen oder entsprechend geändert werden.

Der Regierungsrat lehnt das vorgelegte Gesetz über den Fonds für ökologische Lenkungs-abgaben ab, das er aufgrund der erheblich erklärten Motion vorzulegen verpflichtet war. Damit wird auch der ablehnenden Haltung der meisten Gemeinden anlässlich der Vernehmlassung Rechnung getragen.