Grundlagen

Inhaltsverzeichnis

Vorbemerkung 

Das Gesetzmässigkeitsprinzip als wichtiger Grundsatz des Verwaltungsrechts besagt, dass sich alles Verwaltungshandeln auf ein Gesetz stützen muss (Art. 5 Abs. 1 BV sowie Art. 2 Abs. 1 und Art. 38 KV). Das gilt auch für den Kanton als Arbeitgeber gegenüber seinen Mitarbeitenden.

Stufenweiser Aufbau der Erlasse

Verfassung

Die Bundesverfassung wie auch die kantonale Verfassung enthalten wichtige Verfassungsgrundsätze, die für die gesamte Verwaltungstätigkeit, also auch im Verhältnis vom Kanton zu seinen Mitarbeitenden von Bedeutung sind:

  • Gesetzmässigkeit der Verwaltung (siehe oben)
  • Grundsatz der Rechtsgleichheit und des Willkürverbotes
  • Öffentliches Interesse
  • Verhältnismässigkeit
  • Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben, insbesondere Vertrauensschutz

Gesetze

Gesetze sind generell-abstrakte Normen, welche für eine Vielzahl von Fällen anwendbar sind und im besonderen Verfahren der Gesetzgebung erlassen worden sind. Auf Bundesebene werden Gesetze von der Bundesversammlung unter Mitwirkung des Volkes im Rahmen des fakultativen Referendums erlassen (Art. 141 Abs. 1 lit. a und b BV). Im Kanton Zürich ist der Kantonsrat das gesetzgebende Organ, vorbehältlich des obligatorischen und fakultativen Referendums (Art. 54 Abs. 1 und 2 KV i.V.m. Art. 32 und 33 KV).

Verordnungen

Verordnungen sind generell-abstrakte Rechtsnormen, die auf einer Stufe unterhalb des Gesetzes stehen. Es gibt gesetzesvertretende Verordnungen, die auf einer Ermächtigung durch ein Gesetz beruhen, welches noch keine vollständige materielle Regelung enthält. Solche Verordnungen ergänzen die grundsätzlichen Regelungen im Gesetz mit neuen Normen. Vollziehungsverordnungen hingegen führen die durch das Gesetz bereits begründeten Verpflichtungen und Berechtigungen näher aus, so wie beispielsweise die Personalverordnung und die Vollzugsverordnung zum Personalgesetz die Normen des Personalgesetzes konkretisieren.

Rechtsverordnungen enthalten anders als Verwaltungsverordnungen (siehe unten) Rechtsnormen, die dem Einzelnen Rechte einräumen und Pflichten auferlegen oder die Organisation und das Verfahren der Behörden regeln. Dazu gehören auch die Personal- und Vollzugsverordnung zum Personalgesetz. Beide Verordnungen regeln die Begründung, den Inhalt und die Beendigung der kantonalen Anstellungsverhältnisse. Rechtsverordnungen werden in einem gesetzlich geregelten Verfahren von der zuständigen Stelle, meist von der Exekutive, erlassen.

Weisungen

Bei den Weisungen handelt es sich um sogenannte Verwaltungsverordnungen. Die Hauptfunktion einer Weisung besteht darin, eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherzustellen. Sie kann auch organisatorische Anordnungen enthalten.

Beim Erlass von Weisungen stützt sich die Behörde auf das Hierarchieprinzip sowie auf ihren Vollzugsauftrag.

Anwendbare Erlasse im kantonalen Personalwesen

Im Verhältnis zwischen dem Kanton als Arbeitgeber und seinen Mitarbeitenden sind insbesondere folgende Erlasse von Bedeutung:

Personalgesetz und seine Ausführungserlasse im Besonderen

Blaues Büchlein

Im Blauen Büchlein sind Rechte und Pflichten, die für die Anstellung der kantonalen Mitarbeitenden von Bedeutung sind, geregelt. Insbesondere sind das Personalgesetz (LS 177.10), die Personalverordnung (LS 177.11) und die Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (LS 177.111) sowie die Verordnung über die Nutzung von Internet und E-Mail (LS 177.115) enthalten. Es enthält darüber hinaus einen Auszug aus dem Obligationenrecht (SR 220).

Das Blaue Büchlein wurde per 1. Januar 2020 nachgeführt und steht inkl. Stichwortverzeichnis in elektronischer Form zu Verfügung. Wir weisen darauf hin, dass nicht jede Änderung zu einer Neuauflage führt, weshalb die aktuellsten Erlasse über die elektronische Zürcher Gesetzessammlung «ZH-Lex» abgerufen werden sollten.

Zweck

Das Personalgesetz (PG) regelt die Grundsätze der Personalpolitik des Regierungsrates, die Begründung, den Inhalt und die Beendigung des Anstellungsverhältnisses sowie die Rechte und Pflichten der kantonalen Angestellten in den Grundzügen. Die Personalverordnung (PVO) führt insbesondere die Bestimmungen zur Anstellung und zur Entschädigung des Personals und der Behörden im Nebenamt weiter aus. Diese Normen und die anderen Bestimmungen des Personalgesetzes werden in der Vollzugsverordnung (VVO) näher erläutert und konkretisiert.

Geltungsbereich

Dem Personalgesetz und seinen Ausführungserlassen untersteht das Personal des Kantons, genauer das Personal der Zentral- und Bezirksverwaltung, der unselbständigen staatlichen Anstalten und der Rechtspflege (§ 1 Abs. 1 PG und § 1 Abs. 1 PVO). Soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen, gilt es auch für die Lehrpersonen an Mittelschulen und Berufsfachschulen (§ 1 Abs. 2 PG). Die Lehrpersonen der Volksschule unterstehen hingegen dem Lehrpersonalgesetz (LPG) und seiner Verordnung (LPVO).

Für die in § 2 Abs. 1 PVO aufgeführten Behörden im Nebenamt sind - mit Ausnahme der Bestimmungen über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung - das Personalgesetz und seine Vollzugsverordnungen ebenfalls anwendbar (§ 2 Abs. 1 und 2 PVO). Für Kommissionsmitglieder des Regierungsrates und der Direktionen sowie für Personen mit weiteren nebenamtlichen Aufgaben hat das Personalgesetz und seine Ausführungserlasse im Rahmen der besonderen Verordnungen und Beschlüsse des Regierungsrates Geltung (§ 2 Abs. 3 PVO).

Zürcher Gemeinden, kommunale Zweckverbände und öffentlich-rechtliche Betriebe im Kanton Zürich können in ihren Erlassen das Personalgesetz und seine Vollzugsverordnungen ebenfalls für anwendbar erklären.

Arbeitsgesetz und seine Ausführungserlasse im Besonderen

Im Grundsatz gilt, dass die meisten Bestimmungen des Arbeitsgesetzes für kantonale Verwaltungen nicht anwendbar sind. Es bestehen jedoch Bestimmungen, die auch für den Kanton als Arbeitgeber gelten, diese werden im Arbeitsgesetz explizit genannt. Andere Bestimmungen werden aufgrund eines Verweises des Personalrechts auf das Arbeitsgesetz als für (sinngemäss) anwendbar erklärt.

Direkte Anwendbarkeit aufgrund des Arbeitsgesetzes

Kantonsverwaltungen sind vom betrieblichen Geltungsbereich des Arbeitsgesetzes grundsätzlich ausgenommen (Art. 2 Abs. 1 lit. a ArG). Die Vorschriften über den Gesundheitsschutz sind hingegen anwendbar (Art. 3a lit. a ArG). Weitere Bestimmungen, wie insbesondere zur Arbeitszeit und zu den Ruhezeitvorschriften, müssen vom Kanton, der eigene Bestimmungen hierzu hat, dagegen nicht angewendet werden.

Zum Gesundheitsschutz gehören gemäss Art. 3a ArG folgende Bestimmungen:

  • Art. 6 ArG: Allgemeiner Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmer
  • Art. 35 ArG: Gesundheitsschutz bei Mutterschaft
  • Art. 36a ArG: Möglichkeit des Verbots beschwerlicher oder gefährlicher Arbeiten für bestimmte Kategorien von Arbeitnehmenden

Für den Kanton gelten zudem die folgenden Bestimmungen der Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz (ArGV 1) sowie weitere Bestimmungen, da diese Artikel einen direkten Bezug zum Gesundheitsschutz aufweisen:

  • Art. 61 ArGV 1: Beschäftigungserleichterung
  • Art. 62 ArGV 1: Gefährliche und beschwerliche Arbeiten bei Schwangerschaft und Mutterschaft
  • Art. 63 ArGV 1: Risikobeurteilung und Unterrichtung
  • Art. 64 ArGV 1: Arbeitsbefreiung und Versetzung
  • Art. 65 ArGV 1: Verbotene Arbeiten während der Mutterschaft
  • Art. 66 ArGV 1: gestützt auf Art. 36a ArG: Verbot von Untertagarbeiten in Bergwerken für Frauen
  • Die Verordnung des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) über gefährliche und beschwerliche Arbeiten bei Schwangerschaft und Mutterschaft ist gestützt auf Art. 35 ArG und Art. 62 Abs. 2 ArGV1 ebenfalls anwendbar.

Weiter ist wichtig zu wissen, dass die gesamte Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz (Gesundheitsvorsorge; ArGV 3) für den Kanton gilt. Die ArGV 3 regelt die Massnahmen, die in den Betrieben für die Gesundheitsvorsorge zu treffen sind.

Analoge Anwendbarkeit aufgrund eines Verweises im Personalrecht

In § 97 Abs. 3 VVO wird das Arbeitsgesetz für den Schutz der Schwangeren und Mütter sinngemäss als anwendbar erklärt. Mit diesem Verweis sind auch Bestimmungen über den Mutterschutz auf kantonale Anstellungsverhältnisse anwendbar, die nicht zum Bereich des Gesundheitsschutzes im engeren Sinn gehören. Es sind dies:

  • Art. 35a ArG: Beschäftigung bei Mutterschaft
  • Art. 35b ArG: Ersatzarbeit und Lohnfortzahlung bei Mutterschaft
  • Art. 60 ArGV1: Arbeitszeit und Stillzeit bei Schwangerschaft und Mutterschaft

Obwohl das Arbeitsgesetz weitgehend nicht auf öffentliche Verwaltungen anwendbar ist, sollte im Einzelfall geprüft werden, ob weitere Schutzbestimmungen des Arbeitsgesetzes zu berücksichtigen sind, wie beispielsweise die Arbeits- und Ruhezeitvorschriften für jugendliche Arbeitnehmende (Art. 31 ArG).

Quellen 

Zusammenfassung aus Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010, Seiten 24 - 35

EGF
20. April 2016

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